全球氣候變遷調適在臺灣：對脆弱性與韌性的重視

文／許靜文中心助理研究員

　　2015年12月，聯合國氣候峰會舉行第21次締約方會議（Conferences of the Parties, COP 21），法國外交部長、此次氣候高峰會主席法比斯（Laurent Fabius）於會中宣佈，巴黎氣候協定已通過近兩百個國家的簽署，這亦突顯出世界各國對COP 21的重視程度。臺灣雖非締約國成員，但國內仍有不少相關行政部門，以考察的方式參與此次會議，組成了COP 21考察團^[註1]。本次考察團的任務分派，以行政院環保署為統籌，規劃出行政、外交及公關等任務，此外，團隊也針對當前全球氣候變遷關注的幾個部分，區分出氣候變遷減緩、調適，以及科技研究與應用三個組別。

　　氣候變遷的「減緩」與「調適」，一直是認識氣候變遷議題的兩大重要概念與實施項目。簡單來說，氣候變遷減緩的目的是要減少大氣中的溫室氣體濃度，以降低氣候變遷的衝擊。不過，減緩的成效並非一蹴可幾，它通常需要數十年甚至更長的時間，在這樣的情況下，人類將持續面臨氣候變遷的衝擊，挑戰也更加嚴峻。此時，氣候變遷調適便成為重要的討論問題。調適指的是大自然與人類在因應氣候災害時產生的調節之道，我們亦可參考聯合國跨政府間氣候變遷委員會（Intergovernmental panel on Climate Change，IPCC）對氣候變遷調適的定義：

自然與人類系統為了反映真實或預期地氣候刺激或影響而產生的調整，而這些調整將能夠緩解氣候變遷所導致的傷害或創造有益的機會 （IPCC，2007）

一、COP 21之後，臺灣的氣候變遷調適政策

　　在臺灣，氣候變遷減緩政策主由環保署負責，調適政策則歷經不同執行階段，從經建會轉為國家發展委員會推動。 ^[註2]以2015年政府部會組成的COP 21考察團來說，負責減緩任務的部會除了環保署為主要機關，另有經濟部工業局、能源局、行政院林務局以及交通部；而負責調適任務的部會，則有國發會、衛福部和氣象局。若從本次考察團的部會組成來看，我們可以發現，當前臺灣的氣候變遷政策推動在減緩方面已有適切的關注，但在調適方面，我們則希望政府可以持續推動，讓調適政策獲得更多人的支持和參與。

　　作為此次考察團隊裡調適任務的主導部會，國發會曾於會議結束後提交了一份出國報告，旨將COP 21當中調適相關的會議場次、討論重點與協定內容，對應回國內的調適政策，以供後續之改進（國發會，2016）。報告中的首要建議，是主張將目前國內既有的氣候變遷調適政策，包括〈國家氣候變遷調適政策綱領〉（經建會，2012）及〈國家氣候變遷調適行動計畫〉（國發會，2014），納入當前COP 21參照的「國家自定預期貢獻」（Intended Nationally Determined Contributions, INDC），擬定在INDC的目標下，持續推動國內的氣候變遷調適計畫。^[註3]

　　臺灣版本的INDC正努力跟進全球氣候變遷的趨勢，不過，綠色公民行動聯盟曾在COP 21之後，提醒我們當前臺灣推動的INDC研擬程序仍有改進空間，例如它缺乏巴黎協議要求的完整性和透明度，亦即廣邀公共諮詢、舉辦公聽會，以納入更多方、多元的意見（彭瑞祥，2015）。如何真正落實國際的氣候變遷政策，也成為當前臺灣的一大考驗，更有待相關部會在各項措施與方案的改革。由此看來，國內的氣候變遷調適政策在COP 21之後，雖已強調將既有的調適政策納入臺灣版的INDC（行政院，2016），然而建立更實質的調適措施或核心主張，亦是當前需要努力的目標。

二、從減緩到調適：氣候變遷調適下的脆弱性及韌性

　　回顧全球氣候變遷調適的推動進程，早在2004年，聯合國開發計畫署（UNDP）便提出調適政策架構（Adaptation Policy Framework，APF），強調當氣候變遷的減緩措施已不足以應付各種氣候變遷的衝擊時，調適便有其必要性，這包括氣候變遷對生態與社會帶來的「脆弱性」及「韌性」的討論。對應回臺灣，經建會在2012年提出的國家氣候變遷調適政策綱領，即是以APF架構作為依據，期望透過此項政策的推動，降低氣候變遷帶來的潛在負面衝擊，增強正面獲益（經建會，2012）。

　　另一方面，全球對於氣候變遷調適下的脆弱性和韌性的討論，也與各國對於氣候變遷災防研究的提升有關。從1990年代起，聯合國國際減災策略組織（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，UNISDR）便致力於推動多項全球性減災計畫，包括在1994年第一屆世界減災會議中提出的「橫濱戰略與行動計畫」，以及在2005年推動的「兵庫宣言」（Hyogo Declaration）與「2005─2015年兵庫行動綱領：建構國家和社區災害韌性」，都是當前對災害脆弱度、風險評估及災害管理相關研究的重要依據（張歆儀等，2013）。

　　林宗弘與李宗義（2016）在回顧臺灣的災難研究文獻時，強調脆弱性和韌性是災難研究裡的兩組主要概念。從兩者的概念定義來看，脆弱性指的是人類社群因為受到不同的社會因素，例如貧富、階級、性別或資源分配的不平等，導致不同程度的受災風險差異；至於韌性，則是對於災難受害對象（包括群體或個人），面對災後復原能力的影響因素，包括災區的經濟條件、政府的治理能力、抑或是個人經濟條件或家庭互動情形等，因此韌性可以說是一種人類社群回應災害的內在能力（林宗弘、李宗義，2016：46─47）。隨著難以預料的災害情境以及多變的環境，對於韌性的討論，也是近年來臺灣災防研究較為新興的發展趨勢。國家災害防救科技中心逐漸從多年來強調的預警觀點，轉向對於韌性思維的重視，強調韌性可作為因應變化、調適變化，或保持彈性的能力，而韌性概念亦逐漸成為災害管理與風險分析的重要環節（黃泰霖，2012）。

　　隨著全球災防研究的討論，氣候變遷調適的韌性概念也在國際氣候變遷會議受到重視。2014年，COP 20便建議締約國將調適納入INDC，期望各國專注於減緩措施之餘，也開始從更整體的角度，重視並規劃調適相關措施（謝雯凱，2014）。到了2015年，COP 21則進一步探討如何將韌性的概念落實於調適的規範，並在決議中，有了更明確的發展。環境資訊中心記者彭瑞祥在參與COP 21之後的報導中便提及：

「韌性」（resilience）一詞在條文本文出現了六次，哥本哈根協定時只有一次；「氣候韌性發展」（climate-resilient development）一詞也正式納入，明白指出「透過經濟多元化（economic diversification）和自然資源永續經營等方式，建構社會經濟與生態系的韌性」，值得國人以此精神重新審視我國2012年通過的「國家氣候變遷調適綱領」。（彭瑞祥，2015）

　　總的來說，調適與韌性從COP 20利馬公約開始，一直到COP 21巴黎公約逐步納入具體決議的情形，顯示出氣候變遷調適政策正逐漸受到國際的重視，特別是關於如何將調適裡的韌性概念落實為具體措施的討論。此外，COP 21之後的氣候變遷調適議題，也為國內的調適策略發展以及調適政策的核心主張，提供了很好的參考方向。

三、提升臺灣氣候變遷調適政策規範的幾個建議

　　近年來國際在推動調適的規範時，已具備更多層次、也更全面的調適概念與推動計畫（包括從減緩到調適、以及因應全球災害研究而強化的脆弱性與韌性等重要概念和措施）。臺灣的調適政策相關部會（以國發會為主要代表）除了透過參與COP 21，展現出對全球氣候變遷調適發展的跟進，更重要的是，相關部會還必須檢視既有措施的不足，以及建立調適政策規範的內在能耐，例如韌性所強調的回應災害的能力，這些都是政府應該強化的核心面向。 ^[註4]

　　德國針對氣候變遷議題而成立的「德國全球變遷諮詢委員會」（Germany Advisory Council on Global Change, WBGU），在面對全球氣候以及環境變遷的問題時，便主張透過國家的力量，推動全面性的政策改革，並以此建立全球性的社會契約；在國家層次上，他們主張核心策略的改革，更能有效推動一國之轉型（曾友嶸，2014；莊柏軒，2016）。在思考臺灣氣候變遷調適政策如何提升的問題時，我們可以參考WBGU的建議，以國家的力量，結合不同層面之資源、人力，或跨單位之部會機關與研究機構，創建氣候變遷調適之發展架構與策略。

　　最後，本文提出幾個建議，回應當前既有調適政策之改進：一、強化脆弱性與韌性之思維，作為調適政策的核心主張與價值。二、將既有氣候變遷調適相關之部會機關重新整合，例如以現有調適政策的行政部會，結合消防、災防與減災之機關單位，並強化學術與行政單位之結合，以期達到多元、多層次的調適政策參與。三、將中央層級的政策結合地方層級，使全國性政策得以走進各地，過程中亦可納入學術和研究單位共同合作。^[註5]

「變遷中的世界」特刊系列文章：

「變遷中的世界」特刊簡介
系列之一：認識WBGU
系列之二：全球氣候變遷調適在臺灣－對脆弱性與韌性的重視
系列之三：歷屆地球高峰會與臺灣的參與情況
系列之四：地方縣市政府與COP21
系列之五：從京都到巴黎－看國際溫室氣體減量承諾趨勢
 系列之六：先產業後綠能?簡評新政府的綠能政策

註解

(1)行政院公務人員出國報告網紀錄了各部會成員參與之國外會議情形，讀者可藉此查詢各部門在2015年參與的COP 21，以及參與團隊之任務分配。

(2)2010年由行政院經濟建設委員會成立「規劃推動氣候變遷調適政策綱領及行動計畫」專案小組，於2012推動「國家氣候變遷調適政策綱領」。2014年，經建會與研考會合併，改制為國家發展委員會，並推出「國家氣候變遷調適行動計畫」，作為進一步的氣候變遷調適政策。

(3)臺灣在COP 21之後研擬的INDC計畫，最初是由環保署邀請各部會，成立行政院INDC專案小組執行，目標擬定於2030年以全國為範疇，達成溫室氣體減量50%，同時結合既有的法制化目標來推動，包括溫室氣體減量及管理法、能源管理法、再生能源發展條例（行政院，2016）。具體的措施規劃則區分為「減緩」與「調適」兩大項目，其中，調適項目的施行內涵，便是立基於上述從經建會提出的氣候變遷調適政策綱領，至國發會推動的行動計畫。

(4)國內在推動能源政策時也出現類似情形，亦即雖致力於跟進國際趨勢，但檢視實際的政策施為，可發現沒有實質的突破。此外，這樣的政策改革也容易流於政策名稱與幕僚機關的轉換，即使內容逐漸從抽象到具體化，但實質內涵仍相當接近。可參考張國暉（2016）〈都市能源轉型與大眾運輸系統〉，對於相關情況的批判。

(5)事實上許多縣市政府亦積極參與全球氣候變遷推動，包括參與COP 21，且相當有意願與中央部會合作，從長遠來說，這些發展將有助於更多人才對氣候變遷政策的投入。可參考王奕陽（2016）〈地方縣市政府與COP 21〉。

參考文獻

中華民國行政院（2016）。〈國家自定預期貢獻（INDC）（核定本）〉。
行政院經濟建設委員會（2012）。《國家氣候變遷調適政策綱領》。臺北市：行政院經濟建設委員會出版。
林宗弘、李宗義（2016）。〈災難風險循環：莫拉克風災的災害潛勢、脆弱性與韌性〉，《永續與綠色治理新論》，頁43-86。台北：韋伯出版。
莊柏軒（2016）。〈先「產業」後「綠能」？簡評新政府的綠能政策〉，《風險社會與政策研究中心電子報》。
國家發展委員會（2016）。〈參加「聯合國氣候變化綱要公約第21次締約國會議（COP21）與京都議定書第11次締約國會議（CMP11）」出國報告〉。
國家發展委員會（2014）。《國家氣候變遷調適行動計畫102 -106年》。臺北市：國家發展委員會出版。
張歆儀、莊明仁、李香潔（2013）。〈聯合國減災策略發展回顧〉，《財團法人臺灣災害管理學會電子報》。
彭瑞祥（2015）。〈【COP21連線】巴黎氣候協議正式通過學者：對台灣深具意義〉，《環境資訊中心電子報》。【COP21連線】巴黎氣候協議正式通過學者：對台灣深具意義〉，《環境資訊中心電子報》。
曾友嶸（2014）。〈地球的下一步，從政治策略開始〉，《風險社會與政策研究中心電子報》。
黃泰霖（2012）。〈系統韌性概念回顧與災防策略之省思〉，《國家災害防救科技中心災害防救電子報》第088期。新北市：國家災害防救科技中心。
經濟部工業局（2016）。〈參與聯合國第21屆氣候變化綱要公約締約國（COP21）會議暨京都議定書第11屆締約國（CMP11）出國報告〉。
謝雯凱（2014）。〈利馬氣候大會：氣候談判的數學課，第20屆聯合國氣候變化綱要公約締約國大會（COP20）系列報導三〉，《環境資訊中心電子報》。