文／何家璇 TWYCC COP28代表團
我們要的不「只是」轉型，而是一個「公平正義」的轉型。（We want “justice” transition, not “just” a transition.）這是非政府環境組織代表（ENGO）在人民全體會議（people's plenary）上的發言，也是這次COP28大會談判中，各個公民團體最重要的訴求之一。
這次的第28屆聯合國氣候變遷大會（Climate Change Conference of Parties, COP28）進行了第一次的全球盤點，並產出阿聯酋共識（UAE Consensus）。決議文中，較COP26格拉斯哥氣候盟約（Glasgow Climate Pact）逐步減少燃煤，進一步提到能源系統的化石燃料轉型，要求以「公正、有序且公平合理」方式，在這關鍵十年裡加速行動，以達成與科學相符的2050淨零排放目標（UN, 2023a）。
這個談判結果，與許多國家及公民團體要求的淘汰（phasing out）化石燃料，仍有落差，然而本文不在這點多做討論。在這次全球共識基礎上，是否能夠順利推動能源系統改革式的轉型，成為終結化石燃料生產和使用的起點，如何落實公正轉型，將氣候正義納入氣候決策當中，將會是最重要的關鍵（Nick Robins, 2023）。也是這次筆者與台灣青年氣候聯盟代表團到COP28會議追蹤的重點。
聯合國公正轉型計畫首次會議及決議
在COP27大會通過建立聯合國公正轉型計畫（Just Transition Work Programme），由聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）底下的附屬履行機構（Subsidiary Body for Implementation）與附屬科學和技術諮詢機構（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice），研擬與巴黎協定「共同但有區別責任」精神相符的決議文草案。並自COP28開始，各會員國代表將舉行一年一度的公正轉型部長級圓桌會議（High-level ministerial round table on just transition），協商討論各國經驗、挑戰與最佳實踐案例。
今年12月10日舉辦第一次公正轉型部長級圓桌會議中，討論的問題包括：
第一、為了促成系統性轉變，以達到巴黎協議控制升溫在1.5度C內的目標，哪些是各國在2030年前，公正轉型的關鍵優先事項和行動？
第二、在處理公正轉型的能源、社會經濟、勞動力等面向上，有哪些可行的解決方案、障礙和機會？
第三、在巴黎協定之下，公正轉型路徑工作計畫可以如何支持促進和實現國際經濟合作的政策措施，包含貿易，以應對執行的挑戰並放大轉型的機會，使其既有野心又有效，並確保沒有任何人被遺落（UN, 2023b）？
阿聯酋公正轉型工作計畫最後產出共三頁的決議文字，建議提出的工作計畫應包含：公正轉型路徑（須涵蓋能源、社會經濟、勞動力等面向）、加強調適和氣候韌性的方法、勞動力的公正轉型及創造尊嚴勞動和高品質的就業、包容各方和不遺落任何人的參與方法以及國際合作。
在勞動力的公正轉型條文中，強調透過社會對話、社會保障和勞權的認可等來達成，這是「勞權」（labor rights）一詞首次在氣候大會決議中被提到。除了在減緩行動的公正，調適和強化氣候韌性作為的公正轉型同樣重要，尤其在為受到極端和緩慢發生事件影響的工人和社區提供社會保護（UN, 2023c）。
另外，決議中納入「國際合作」，此項目也被視為是重要突破。公正轉型的概念最初是由工會運動提出，在氣候議題上，公正轉型除了討論在低碳轉型中最直接受影響的利害關係人，如碳密集產業中的工人，其意義更涵蓋了全球尺度的不平等。
已開發國家是全球碳排放的主要貢獻者，然而，發展中國家不只要面對較嚴重的氣候變遷災害影響，在減緩和調適的路徑上亦處在弱勢。已開發國家的資本及跨國企業在談判中，對發展中國家的工資和工作條件處在更有利的位置，因此，真正公正的轉型也應考量國際的層面（UN, 2022）。
UNFCCC秘書處也邀請每個九大非政府社群（Constituency）派代表出席會議討論，會議進一步決議，該工作計畫未來每年須至少舉辦兩次的對話會議。值得一提的是，台灣青年這次也把握機會代表國際青年社群（YOUNGO）在會議中發言，呼籲各國代表若經濟系統一切照常活動（business as usual），而不考慮到社會經濟的公平性，這樣的永續轉型就不會符合氣候正義。同時更主張應該要讓最受影響的族群在談判桌上發聲，包括青年，並且應將基本人權及環境利益置於資本利益之上。
圖2、台灣青年氣候聯盟代表昀芳代表YOUNGO在會議發言。資料來源：楊以新攝影。
九大非政府社群在聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）裡有正式的組織身份，除了青年社群外，也包括環境社群（ENGO）、女性與性別社群（Women and Gender）等等。筆者及這次參與發言的青年代表都認為，九大社群是民間參與和國際社會連結的重要機會，無論青年、環境社群都可以把握積極參與的機會，盼為台灣受限的外交處境創造空間（陳正朗，2021）。
圖3、九大公民社群在會場外舉辦活動，要求各國代表重視公正轉型。資料來源：何家璇攝影。
強壯的公民社會是公正轉型的基礎
在這次的公正轉型工作計畫決議中，相對比較少著墨的是，如何強化公民社會的能力建構及確保公民參與的空間，尤其是在一些政治因素參與受限的國家。
如何包容各方的利害關係人以及公民參與，是氣候決策可以達到公正轉型最重要的環節，「沒有我們的參與，不要替我們決定。（Nothing about us without us is for us.）」正是這次大會中處處可見的口號及標語。換言之，若公民參與的空間受到限縮，則公正轉型的精神就不能落實（楊沛為，2022）。
根據筆者參與大會周邊會議，其中最印象深刻的便是國際河流組織（International Rivers）所舉辦，其探討在公民空間受到限縮的國家中，如何確保公正能源轉型夥伴關係（Just Energy Transition Partnership, JETP）的公信力？
會議上，越南氣候保衛者聯盟（The Vietnam Climate Defenders）揭露了一項矛盾的事實：越南政府在公開淨零目標加入全球減碳行列的同時，卻逮捕扣留該國重要的氣候領袖，共有六位在越南擺脫燃煤運動中的環境正義工作者被關押和判刑，其中包括環境律師和環境組織創辦者。該聯盟並呼籲，資助越南公正能源轉型夥伴關係計畫的國家和組織應施壓越南政府，釋放被關押的氣候領袖，並要求開放公民參與的空間（Vietnam Climate Defenders Coalition, 2023）。
公正能源轉型夥伴關係是一項國際合作的計畫，英國、美國、歐盟和其他G7成員等國在2022年承諾，英國、美國、歐盟和其他G7成員等國在2022年承諾，提供一百五十億美元的資金支持越南的能源轉型。在COP28大會上，越南政府提出了針對該計畫進一步的執行細節，並且提到能源轉型要考量「公正轉型」，也被公民團體批評，在未釋放被關押的氣候領袖且不合乎人權的前提下，這樣的轉型計畫並不符合公正轉型的精神。
會議討論提到，公正轉型不只是討論職場轉換的勞動面向，更是攸關人權和社會的包容力。面對氣候危機的轉型，也不只是關於淨零或能源，更應該是以人為本，並具體提出如何強化或重建公民社會的相關計畫。
圖4、國際河流組織舉辦周邊會議，討論公正能源轉型夥伴計畫與公民參與空間的確保。資料來源：何家璇攝影。
公正轉型在台灣已被納入淨零路徑十二項關鍵戰略，並由國發會主責，相關議題已在公民社會開啟討論，雖已陸續舉辦勞工、女性、青年等社會對話場次，然仍未能觸及到廣泛的社會大眾，且大多數參與者仍處於了解淨零政策及公正轉型概念的階段（公正轉型委員會，2023）。
台灣是民主社會，也是亞洲少數自由開放的國家，如何掌握此優勢，建立出涵蓋能源、社會經濟及勞動力等面向的公正轉型的路徑，除了應關注及參考聯合國公正轉型的討論，也應考慮納入提出強化及支持公民社會的政策做法，長期來看，更應結合教育，讓青年世代能夠適應轉型的社會（楊沛為，2023）。
參考資料：
- 公正轉型委員會（2023）。〈「公正轉型委員會」第2次會議紀錄〉。
- 陳正朗（2021）。〈青年觀點/ 青年在COP26的角色? COP26為甚麼包容性不高?〉。風險社會與政策研究中心。
- 楊沛為（2022）。〈COP27通過公正轉型工作計畫 三面向檢視台灣公正轉型是否為華麗的政治口號？〉。CSR天下。
- 楊沛為（2023）。〈【投書】讓公正轉型在台灣實現──台灣淨零關鍵戰略評析〉。報導者。
- Nick Robins (2023). “COP 28: The irresistible rise of the just transition.”
- UN (2022). “A Global Just Transition Climate and development goals in a world of extreme inequalities.”
- UN (2023a). “UAE Consensus.”
- UN(2023b). “First annual high-level ministerial round table on just transition.”
- UN (2023c). “UAE Just Transition work programme.”
- Vietnam Climate Defenders Coalition (2023). “Climate activists remain in prison in violation of international law”
