文／施怡君 中心助理研究員、王涵 中心資深助理研究員、徐健銘 中心博士後研究員

　　為使2050年淨零排放目標落地，立法院在今（2023）年1月10日通過《氣候變遷因應法》，是臺灣氣候治理的重要里程碑。然而，法定目標到底能不能有效達成淨零？引發社會各界討論及關注。面對全球淨零碳排趨勢、各國減碳條件大不相同的情況下，我們須重新回到「放眼全球、行動在地化」的基本原則。換言之，雖然目前中央政府響應國際減碳趨勢並規劃出淨零政策路徑，但能否實現淨零目標仍取決於地方政府、企業和民眾的參與。尤其是，最貼近民眾的地方政府該如何與中央政府搭配、協調與合作，落實各項政策至關重要。

　　延續臺大風險中心於2022年底發布的「給未來市長請願書」，本中心於2022年11月至2023年3月針對全臺11個縣、市環保局，進行「地方政府淨零路徑治理與規劃」問卷調查。本次調查對象除了六都之外， 我們也選取在淨零治理有地方特色的縣市作為標的，發放問卷給地方縣市政府的環保局。非六都的縣市包括：綠能推動成果豐碩的屏東縣、長期推動低碳島的金門縣、非六都中第一個提出自願檢視報告的宜蘭縣、住商節電成效顯著的嘉義市、非六都縣市中率先成立淨零小組的花蓮縣。^[註1]究竟在中央公布「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」的一年後，各地方政府的治理架構與政策規劃，能否符應2050淨零排放目標？

　　本文先梳理地方淨零治理的現狀與利多因素，參考林子倫（2016）提出之地方政府氣候治理困境的分析架構，並依據中心進行地方政府訪談得到的研究發現，從垂直治理困境、水平治理困境、治理資源困境之分析視角，剖析現階段地方淨零治理困境，文末亦提出地方淨零治理的政策建議。

 

一、地方淨零治理現狀與利多因素

（一）地方淨零治理現狀

全臺各地方政府啟動制定淨零相關自治條例、設立淨零專責單位，以及發布淨零或氣候行動的政策白皮書之治理現況，如圖1所示。全臺22個縣市中，

• 有9個縣市已設立淨零專責單位，13個縣市尚未設立淨零之專責單位。
• 有2個縣市已有地方淨零自治條例、有3個縣市正在研擬階段，其餘17個縣市沿用既有的氣候變遷、低碳、永續相關的自治條例，尚未因應氣候變遷因應法之通過而修法。
• 有5個縣市已有淨零政策路徑，有17個尚未有淨零政策路徑。

 

圖1 全臺地方淨零治理概況圖

資料來源：本中心研究團隊自行彙整，統計至2023年7月21日止。王鴻銘、黃凱文製圖。

 

（二）地方淨零治理的利多因素

1. 地方首長的決心，是驅動地方淨零治理的催化劑

　　地方政府推動淨零需跨局處的整合和共同推動，故首長的決心仍是實踐淨零承諾的主要驅動力。我們觀察到無論是六都，還是非六都的縣市，各地方首長藉由簽署氣候緊急宣言作為展現其決心，並將淨零碳排、氣候治理列為重要施政目標。

2. 臺灣多個地方政府已活躍於國際氣候行動網絡

　　近年來，臺灣各縣市透過參與國際氣候行動網絡組織，積極向國際社會學習與交流，這也是有利於增進地方政府建構治理能力的利多因素，同時也能拓展城市氣候外交。我們觀察到六都皆加入「全球氣候與能源市長聯盟」（Global Covenant of Mayors for Climate and Energy, GCMCE）（GCMCE, 2023）。另外，臺灣共有12個城市為「地方政府永續發展理事會」（ICLEI - Local Governments for Sustainability, ICLEI）的會員，包括六都及新竹市、新竹縣、嘉義市、雲林、花蓮與屏東（ICLEL, 2023）。各縣市也會依據其城市特性加入特定的國際氣候組織，如新北、臺中、高雄加入脫煤者聯盟（Powering Past Coal Alliance, PPCA），或是藉由籌辦氣候治理相關國際論壇，與國際連接，互相分享當地城市因地制宜的氣候治理經驗，如新北市的2022零碳城市氣侯行動國際論壇、屏東韌性城鄉國際論壇。除此之外，屏東、金門、嘉義市、六都等縣市透過持續參與國際城市碳揭露計畫（CDP Cities），增加響應氣候變遷議題之國際能見度，其中臺北、新北、臺中於2022年被評為A級城市（CDP, 2023）。

3. 企業需求與民眾減碳意識成為地方政府推動淨零的驅動力

　　在淨零排放浪潮下，各縣市政府因應轄內科學工業園區、產業園區的廠商減碳需求，提供節能、碳盤查的輔導，提升企業的減碳知能，如新北市的「碳健檢中心」、臺南市則成立「淨零輔導團」、高雄市的「產業淨零大聯盟」。

　　此外，部分縣市因長期推動低碳或綠能政策，像是金門低碳島計畫、屏東縣佳冬鄉由民眾自發參與的太陽光電案場，促使民眾對淨零議題的感知有較高的理解與接受度，有利於地方政府更進一步推動淨零相關政策規劃。

 

二、地方淨零治理困境分析

（一）垂直治理困境

1. 中央與地方的權限不明

　　在能源政策上，主要是由中央主管機關主導國家能源政策之供給面向，《地方制度法》、《能源管理法》、《再生能源發展條例》與《電業法》等專法授予地方政府的實質職責少（沈嘉玲、戴興盛，2022），僅授權直轄市或縣（市）主管機關發放「地方主管機關同意函」及認定裝置容量未達2MWp的發電設備（全國法規資料庫，2023；經濟部，2019）。因此，在中央與地方權限劃分之法源依據不明確的情況下，部分縣市反應在綠能推動上僅能配合中央的政策，以宣導、補助為主，面對綠能爭議問題也難以肩負更多責任。

　　在再生能源推動過程中，地方政府更是站在接觸地方民意、衝突與糾紛的第一線，更需要有中央政府的支援與支持。譬如，針對地方小kW之綠能設施，如何幫助地方政府減少繁複行政程序及冗長之審查作業，又或是在推動漁電共生、農地種電中，如何協助各縣市盤查「生態爭議敏感區位」及取得居民、鄉公所等利害關係人的集體共識，並協助地方建立「鄰損處理機制」來協調處理利害關係人糾紛，以及中央如何協助地方政府推動燃煤鍋爐及電廠的退場機制。在前述情形之下，中央應優先整合各部會的權管法令，避免中央各部會的政策不同調，讓地方政府在執行上無所適從、窒礙難行。

2. 資訊不對稱

　　我們觀察到淨零相關政策的規劃、執行與傳遞資訊時，各層級政府之間存在資訊不對稱問題。部分縣市反應氣候與能源相關資訊公開性略顯不足的問題。譬如，當地方政府布建光電時，光電要蓋在哪裡，以及該如何與農業、地方發展相結合，這當中更需要有中央提供公開透明的國土空間規劃、氣候資訊，作為地方政府之決策基礎。若能強化資訊公開性，有助於地方政府進行再生能源潛力盤點，另一方面藉由揭露資訊，自然形成「推力」效應，促使人民參與且提供更全面的公眾對話空間，有助於地方政府突破治理的挑戰。

　　還有，部分縣市也提到地方政府研擬淨零相關政策前，需要取得固定汙染源、電力使用等統計資料進行分析，索取資料過程中得須輾轉向環保署、能源局、台電等多個單位索取，有時甚至不見得可以取得資料，因此，若中央能讓相關的資訊揭露有統整或是單一業務窗口時，勢必有助於地方政府提高其執行效率。

3.政策認知不一致

　　我們也觀察到，自中央政府提出「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」後，中央對於問題的界定、認知，和地方政府的認知出現差異。而當中央與地方對於政策認知出現落差時，政策又該如何落實？特別是在此次調查中，中央與地方、地方政府之間對於公正轉型的政策認知不太一致。我們發現中央對於公正轉型規劃較全面，從勞工就業、產業轉型、區域發展、民生消費、政府治理等面向，制訂國家的公正轉型戰略。但是，各縣市針對公正轉型政策，普遍延續社會局原有在做的工作，如協助弱勢家庭與社會福利機構汰換老舊耗能設備，以及著重利害關係人參與、社會溝通對話，尚未看到各縣市從勞工就業、產業轉型等不同面向，全面性規劃其公正轉型戰略。轄內高碳排產業低碳轉型對於廠內勞工和周圍社區的影響評估、運具電動化對燃油汽機車維修從業人員及車行的影響、建置再生能源如何兼顧農漁民權益等議題也應是地方政府推動淨零公正轉型須關切的問題。

 

（二）水平治理困境

1. 城市內跨部門協調不足

　　以六都因應氣候變遷及永續發展推動的現況來看，可以看到各縣市有跨局處橫向協調管道。此次調查中，政府單位多認為在淨零政策上並沒有溝通協調的問題，僅少數縣市提到本身的局處協調整合問題。但從我們觀察以及深度訪談中發現，^[註2]公民團體普遍認為地方政府在氣候與能源相關資訊公開程序較不足，需加強各局處間的資訊整合與分析，以呈現更具有綜整性的能源數據。再者，地方政府在執行氣候與能源時，往往涉及經濟、環保、交通、教育跨局處業務，跨局處之間行政資源及資訊是否能夠整合，為政策是否得以落實及展現綜合效果。

2. 與公民團體的協力合作仍待強化

　　各縣市皆認為持續在推動與公民團體的協力與合作。有地方政府提及，將積極鼓勵市府團隊推動地方政策時導入公民參與，同時結合參與式預算機制，推廣市民參與市政建設，由下而上評估預算，進而提出解決對策。也有縣市表示，針對環團的監督及企業的需求會審慎評估，持續滾動修正策略。並將持續透過論壇、宣導活動等方式提供公民參與政策之管道，讓民眾深入了解政策，並且在決策過程中提供意見。

　　雖以政府角度看來，推行低碳政策已納入公民團體參與，但實際參與的內容仍需要強化。部分縣市也提及目前尚未有「法源」和「政策」制訂的公民參與成果，顯示在法制上還有進步空間。從深度訪談^[註3]中，也看出民眾參與的程度較不足，像是與利害關係人開會次數不足、尚未有公民團體參與機制或是公民實際參與的範圍有限。綜整來看，與公民團體合作進行社會溝通及強化市民參與機制是地方達到淨零的關鍵。

 

（三）治理資源困境

1. 自主財源不足

　　氣候政策資金穩定將成為政策能否延續的關鍵，但是自主財源不足是各縣市普遍的問題，非六都更為急迫。非六都縣市皆點出財源不足與經費有限的問題，六都中反而僅少數城市提出問題。雖然每個縣市的地方稅收、環境污染相關費用收入受到當地產業型態和城市發展而不同，由於地方財源有限，往往需要中央挹注財源，中央應更極積提供財政支援，協助地方順利推動淨零轉型。部分縣市也建議中央能提高環保基金分配比例，使地方政府提早採取淨零工作，不因資金不足造成政策斷層。

　　另外，在地熱、電動巴士、健全軌道網絡等政策推動方面，不論是地方政府或者是業者投入，皆會因資金不足問題而停留在原地，維持觀望狀態，需由中央政府祭出法令規章或是汰換補貼、建設補助來協助地方政府推動。

2. 專業人力不足

　　部分縣市提到專業人力不足問題，這也是地方治理共同的困境，非侷限於淨零政策上，地方政府本身不易「求才」，特別是偏遠離島地區更是不容易。再者，非六都地方縣市政府因職務列等過低不易「留才」，甚至有公務員外流的問題（李長晏，2020），這些都會影響到當地的人力。淨零政策除了須跟從國際、國家發展趨勢，更重要的是制訂符合在地化特色的政策，而這些政策與推行相當仰賴在地專業人力。除了需要有「足夠的人力」之外，公務人員的專業知能培力也是重要的課題。

　　部份縣市提出，在工業部門減碳方面，由於輔導技術、人才、資源皆掌握於中央，地方政府無相應之誘因與罰則機制，故難發揮相應之減量輔導作為。我們認為除了各縣市推動淨零業務所需相關專業人力之外，解決專業人力的落差也相當重要。

 

三、地方政府如何邁向淨零城市治理？

　　綜上所述，臺灣地方政府在淨零治理上，存在垂直、水平的治理困境，同時缺乏專業人力、經費等治理資源。故，研究團隊參考《氣候變遷因應法》中明訂地方政府權責的規範，對應地方淨零治理現狀，提出以下的政策建議：

建議一：中央與地方政府在政策目標與路徑、資源配置須對焦

• 政策目標與路徑須對焦

　　從各地方的減碳、能源政策推動現況來看，我們看到地方政府的淨零政策路徑與中央主導的國家總體淨零政策路徑存在治理落差，造成此問題的根本原因在於促進政策執行的法律依據不完整。研究團隊發現，全臺22個縣市中有一半的縣市政府尚未制定自治條例，建議尚未制定自治條例的地方政府、議會應從「在地思考、全球行動」角度出發，擬定因地制宜之「地方淨零自治條例」，作為地方實施淨零政策的法律依據及選擇政策工具的指引。此外，在制定地方淨零自治條例時，地方政府也應全面考慮到中央政府訂定的減量目標與政策路徑，確保中央與地方政府淨零目標與政策的一致性與連貫性。

　　雖然整體的淨零政策路徑由中央政府主導，但也需要地方政府與中央政府搭配、協調與合作，方能真正落實各項政策。尤其是，當地方政府研擬地方淨零政策白皮書或行動計畫、訂修溫室氣體減量執行方案及氣候變遷調適執行方案時，更需有中央與地方府際合作協調、連動機制。譬如，在氣候調適政策擬定，地方需要中央主管機關、中央科技主管機關與氣象主管機關公開氣候變遷科學相關資訊與報告，作為研擬氣候調適方案及策略、規劃早期預警機制及系統監測之依據。又或者，地方在推動太陽光電上，更需要結合中央的國土空間資訊，作為盤點潛力能源用地之調查依據。

• 治理資源配置須對焦

　　我們也觀察到，相較於六都，非六都在自主財源、專業知能人力的資源較匱乏。治理資源並非單一政策，更是全面向的問題，中央政府應協助地方政府在財政、人力等治理資源做全盤配置。就財政資源而言，根據《氣候變遷因應法》第32、33條，除了明定中央主管機關應成立溫室氣體管理基金，且中央主管機關應透過基金補助直轄市、縣（市）主管機關執行溫室氣體減量工作之款項。然而，由於碳費徵收時程尚在規劃階段，溫管基金也仍尚未完全到位，後續相關資金分配與安排顯得相當關鍵。另外，針對公務人員培力面向，由於地方政府是每四年換一任首長，如何做到政策延續，公務人員的培力就顯得相當重要。而且，基層公務員是與民眾溝通的第一線，專業程度更是重要，若能夠第一時間提供企業、公民再生能源公民參與、節能減碳等資訊，將有利於推動淨零。

 

建議二：地方政府應制定因地制宜地方淨零行動計畫並強化與公民間連動

• 制定因地制宜的地方淨零行動計畫及設立專責單位

　　由於各縣市本身發展條件不同，縣市政府更是扮演關鍵角色，需從地方永續發展出發，提出因地制宜的淨零行動計畫。此外，我國《氣候變遷因應法》第14條明定地方政府的權責，要求直轄市、縣（市）主管機關設立「氣候變遷因應推動會」。研究團隊發現，絕大多縣市的作法則是將過去推動低碳永續家園的專責組織「永續發展委員會」作為淨零碳排之專責單位，全臺22個縣市中僅苗栗縣、彰化縣尚未設立氣候變遷與永續相關之專責單位。然而，永續會等同是淨零專責單位嗎？研究團隊認為永續與淨零是不一樣的概念，永續會的性質也並非完全等同於「氣候變遷因應推動會」，但可能往往是同個局處負責推動此政策，故我們採取更嚴格的定義，逐一檢視各縣市的專責單位設置要點，發現僅有9個縣市因應《氣候變遷因應法》通過，已經修改淨零自治條例，並於條例中明訂2050淨零目標。團隊也建議地方政府應符應《氣候變遷因應法》第14條的規定，建立首長主持之事權整合單位，或設立穩定的專責單位。

• 公民之間協作對焦

　　地方政府是面對人民的一線人員，不論是跟民眾的溝通甚至是讓公民團體加入相關政策討論，且提供更多公民參與管道都相當重要。若是在法律與政策制定前能夠明確公民參與管道，讓政策更貼近在地需求和增加民意基礎，除了讓公民有更多發聲機會也將使政策更加聚焦。

　　特別是在12項關鍵戰略提及與民眾直接相關的推動淨零綠生活，除了舉辦大型展覽活動外，地方政府也應該將政策意涵納入教育及鄰里，以貼近民眾推廣至各年齡層。淨零政策不只影響民眾，相關配套也需要民眾的意識轉變，若是能夠在淨零政策擬定的同時，納入更多公民聲音，並與當地公民團體合作進行社會溝通、制定相關市民參與機制，並於政策公告後，讓更多民眾理解如何一起達到淨零，將是地方達到淨零的關鍵。

 

致謝

　　感謝新北市政府環保局、桃園市政府環保局、宜蘭縣政府環保局、臺中市政府環保局、嘉義市政府環保局、臺南市政府環保局、高雄市政府環保局、屏東縣政府環保局、金門縣環保局提供地方淨零治理的經驗與意見。

 

 

參考文獻

1. 王瑞庚、王奕陽、王涵、施怡君（2022）。〈給未來市長請願書〉，臺大風險中心，鉅變新視界第44期電子報。
2. 全國法規資料庫（2023）。〈電業登記規則〉
3. 李長晏（2020）。〈 地方政府用人需求與考選制度的革新〉，「新思維新方向-如何考選現代政府所需的治理人才研討會(地方政府場次)」。臺北：考選部，10月7日。
4. 沈嘉玲、戴興盛（2022）。〈地方政府於地面型太陽光電治理之角色探討〉，《臺灣能源期刊》，9(4)，347-349。
5. 林子倫（2016）。〈臺灣城市氣候治理的困境與挑戰：多層次治理的觀點〉，劉小蘭、葉佳宗主編，《因應氣候變遷從地方做起: 臺灣推動氣候變遷調適的過程、經驗與知識》：121-153，臺北：詹氏書局。
6. 經濟部（2019）。〈再生能源發電設備設置管理辦法〉。
7. CDP (2023). “Cities A List 2022.” 
8. Global Covenant of Mayors for Climate & Energy (2023). “Our Cities.”
9. ICLEI (2023). “ICLEI Members.”