文／許書容 中心計畫專員
審校／林木興 中心博士後研究員
一、 前言
我國政府在2016年定能源轉型以「減煤、增氣、展綠、非核」為發展方向，於2019年修正《再生能源發展條例》，其中在「展綠」原則項下，聚焦於推動優化綠電及發展潔淨能源。對此經濟部訂定2025年再生能源發電占比20％政策目標，透過《再生能源發展條例》第十二條（俗稱「用電大戶條款」）、及其同條第四項訂定的子法《一定契約容量以上之電力用戶應設置再生能源發電設備管理辦法》，引導一定契約容量以上的電力用戶履行綠電義務，善盡企業的社會責任。
目前公民社會難以透過政府公開資訊檢視用電大戶條款的施行成效，而有公民團體，例如綠色和平基金會、台灣再生能源推動聯盟等，透過不同的方式進行調查，進而提出修法建議。事實上，本文觀察到除中央政府訂定的用電大戶條款之外，地方自治條例也有納入綠電義務的規範，並且與中央政府規範有所差異，本文藉由盤點中央與地方綠電義務規範的法條，說明中央政府規範與地方自治條例的互動關係，並且初步提出評析用電大戶條款如何成為中央與地方攜手發展綠能的契機。
二、 用電大戶條款實施情形不明，公民團體呼籲儘快公布檢討報告
截至2023年8月為止，政府仍未公開用電大戶名單，公民社會難以透過公開資料實際檢視用電大戶條款執行成效。公民團體以不同的方式進行調查，像是透過盤點企業屋頂型光電建置情形、盤點企業綠電使用情形等，指出中央條款實施成效不彰（綠色和平基金會，2022；台灣再生能源推動聯盟，2024）。甚至因為質疑綠電義務不夠嚴格，而引發我國第一起氣候訴訟，直指忽略企業減碳義務違反環境基本法，同時侵害人民基本生存權利（謝蓓宜，2021）。
臺大風險中心產業氣候風險研究團隊於2023年調查發現，有三成企業發展綠電的主要壓力來源是政策法規規範；而有近五成的企業沒有感受到發展綠電的壓力。團隊隔年（2024）的調查也發現，企業再生能源相關發展一年來僅微幅成長（約5%），且有意在兩年內發展綠能的企業，僅約三成有資金需求，意即資金需求並非企業發展綠能的主要問題。調查結果顯示，中央政策力道薄弱，導致企業持續觀望（臺大風險中心，2024）。
另外，依子法第三條載明「中央主管機關應於本辦法生效二年後，檢討再生能源義務用戶之範圍，其後每二年定期檢討之。」此辦法於2020年底發布實施，最遲應於2023年初發布義務用戶範圍的檢討。該年年底民間團體及立法機關都呼籲經濟部儘速依法公開檢討結果，三大訴求其一強調應擴大用電大戶規範對象，認定門檻由契約容量5,000kW下調至800kW（劉品希，2023）。對此，經濟部回應「法規檢討中，沒有定案、沒有確定的門檻，也沒有確定的級距方案」（經濟部，2023）。截至2024年7月，經濟部尚未提出檢討報告。
三、 中央與地方綠電義務規範盤點與差異分析
本文觀察到中央的用電大戶條款之外，地方自治條例亦有針對企業的綠電義務規範，以下地方法規盤點的部分將先聚焦於六都，以期初步釐清中央與地方法規的互動關係。彙整如下表1：
表1 中央與地方綠電義務規範盤點
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公告時間 |
中央/地方 |
法規 |
規範對象 |
義務履行方式 |
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2012 |
臺南市 | 臺南市低碳城市自治條例§23 | 契約容量800kW以上 |
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2014 |
臺中市 | 臺中市發展低碳城市自治條例§22 | 契約容量在一定容量以上者（第一期5,000kW以上→第二期2,000kW以上→第三期800kW以上） | 應於用電場所或擇本市適當場所，設置一定裝置容量（契約容量10%）以上之太陽能、風能或其他綠能、節能設備。 |
| 2016 | 桃園市 | 桃園市發展低碳綠色城市自治條例§25 | 契約容量在一定容量以上者（5,000kW以上） | 應於用電場所或適當場所，設置一定裝置容量（契約容量10%）以上之太陽能、風能或其他綠能等設備。 |
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2019 |
中央 母法 |
再生能源發展條例§12修訂 | 契約容量在一定容量以上者 | 應於用電場所或適當場所，自行或提供場所設置一定裝置容量以上之再生能源發電設備、儲能設備或購買一定額度之再生能源電力及憑證；未依前開規定辦理者，應向主管機關繳納代金，專作再生能源發展之用。 |
| 2021 | 中央 子法依據母法§12第四項訂定 |
一定契約容量以上之電力用戶應設置再生能源發電設備管理辦法 | 再生能源義務用戶：指與公用售電業簽訂用電契約，其契約容量達5,000kW以上 |
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| 2022 | 臺北市 | 臺北市淨零排放管理自治條例§11 | 契約容量800kW以上 | 應於用電場所或優先於本市適當場所，依市政府規定期程自行或提供場所設置一定裝置容量以上之再生能源發電設備、儲能設備或購買一定額度之再生能源電力及憑證。 |
| 2024 | 高雄市 | 高雄市淨零城市發展自治條例§16 | 契約容量達一定容量以上用戶（待經濟發展局公告） | 應於用電場所或本市適當場所，設置一定裝置容量以上之再生能源發電設備、儲能設備或購買一定額度之再生能源電力及再生能源憑證；未辦理者，應繳納代金，專作再生能源發展之用。 |
資料來源：作者彙整
※註1：本表括號內內容由各縣市經發局公告，高雄市政府經發局未公告實施細節。
※註2：《臺北市淨零排放管理自治條例》標示的時間為市議會三讀通過時間，部分條例尚待行政院核定；《新北市氣候變遷因應行動自治條例》尚在草案階段，新北市未被納入盤點。
根據地方自治條例頒布時間，可以發現六都中有三都（臺南市、臺中市、桃園市）比中央更早就將企業履行綠電義務相關規範入法，尤以臺南市早在2012年就納入其地方自治條例。而在規範義務對象範圍上，也屬臺南市最為嚴格，用電契約容量800kW以上者就需要履行綠電義務；臺中市則是自2016年起連三年逐年下修用電契約容量門檻，現也以800kW為義務門檻；桃園市規範的是用電契約容量5,000kW以上的電力用戶。其後，中央頒布的用電大戶條款履行義務對象同桃園市為契約容量5,000kW以上的電力用戶，在中央條款之後訂定的臺北市自治條例則與臺南市同調。
在義務履行方式上，本文窺見地方政府的能源政策思維從「低碳城市」到「淨零城市」上的轉變。在中央政府訂定《再生能源發展條例》前，地方自治條例的綠電義務履行方式多以增設太陽能、風能或其他綠能設施為主。而用電大戶條款則涵蓋多元履行義務方式，包括建置再生能源發電設備、設置儲能設備或購買再生能源電力憑證與繳納代金，其中加入確保電力穩定供應跟帶動新興綠能產業的思維，地方政府也相繼將多元履行義務方式納入自治條例中。此外，用電大戶條款的落實，與環境保護的面向有關，並藉由多元履行義務方式，達到風險與利益重分配的效果（Lin et al., 2020）。
另外，用電大戶條款規範業者若選擇以建置發電設備履行義務者，所發的電僅能供自用，地方自治條例則未見相關限制。有研究認為中央條款限定自發自用，反而容易讓義務用戶消極履行最低義務量（王京明，2020）。另一方面，公民團體的報告也指出義務用戶若選擇屋頂光電自發自用20年，將較外購電力或買憑證節省50%成本，具備開發效益（綠色和平基金會，2022）。無論效益如何，在此中央與地方規範不同調的落差上，研究認為規範內容應回歸立法目的而加以判斷，亦即以是否加快落實或更佳途徑而為判斷，若地方自治條例無礙中央政府法規的立法目的或是政策目標，應該優先適用地方自治條例（高夢霜，2022）。
四、 綜合評析
- 呼籲經濟部儘快公開檢討結果：針對立法兩年後檢討再生能源義務用戶範圍的法定時程，已延宕逾一年，經濟部及能源署應儘快履行法定義務、未免行政怠惰之嫌，並作為後續政策評估與修法建議之公民審議依據。義務用戶的契約容量若降到3,000kW以下，最主要受影響用戶將從「電子業」轉為「服務業」，包括百貨、大型賣場、遊樂園等都入列（林菁樺，2023）。
- 中央授權，地方先行：透過盤點我們可以發現，中央與地方政府針對「用電大戶」指涉的義務用戶範圍跟履行義務方式並不完全一致，影響「誰是用電大戶」、「該怎麼盡義務」兩方面出現落差。在引導企業履行綠電義務的時序上，有地方領先中央的現象。針對相關實施方式，地方則是逐漸對齊中央政策。有鑑於此，《再生能源發展條例》修正時，於第十二條第五項授權地方政府訂定加嚴法規，以符合地方發展特性及規劃。而在地方法規符合中央政府立法目的前提下，也應優先適用地方自治條例。
- 中央地方，合作同行：事實上中南部地區具備良好的日照條件，促使太陽光電大多集中於中南部區域，而不同自然資源有各自的發展優勢，結合完整配套措施得以發揮再生能源分散式電力的優點。本文認為這正是地方政府能掌握的發展資源，透過確實盤點，提出科學化數據說明規範綠電義務可達到的貢獻，或者依據現況說明綠電義務政策推動的難處。中央政府負責統籌並擬定對策，不論是修訂中央政府法規或是提供地方所需資源都有所本，用電大戶條款可以成為中央與地方協作的良好契機。
參考文獻
- 王京明（2020）。〈用電大戶綠能義務履行的機制探討〉《經濟前瞻》(189)：91-96。
- 台灣再生能源推動聯盟（2024）。〈TRENA【2023年台灣前三十大用電／排碳大戶」使用綠電情形排行榜出爐！】〉
- 林菁樺（2023）。〈用電大戶門檻下修 苦主服務業〉
- 高夢霜（2022）。《我國再生能源法制中用電大戶條款之研究》台南：成功大學法律學系，碩士論文。
- 經濟部（2023）。〈用電大戶法規檢討中 沒有定案、沒有確定的門檻，也沒有確定的級距方案〉
- 綠色和平基金會（2022）。《經濟部用電大戶條款兩年體檢：五大傳產集團屋頂光電盤查》
- 臺大風險中心（2024）。〈【新聞稿】企業氣候相關揭露調查：缺乏氣候總體治理戰略 將導致競爭危機〉
- 劉品希（2023）。〈批用電大戶條款檢討報告拖延 環團提民間版納三大訴求〉
- 謝蓓宜（2021）。〈回覆「氣候訴訟」卻不提「氣候變遷」，經濟部仍不願面對「用電大戶條款」〉
- Lin, Mu-Xing, Hwa Meei Liou, and Kuei Tien Chou. (2020). "National Energy Transition Framework toward SDG7 with Legal Reforms and Policy Bundles: The Case of Taiwan and Its Comparison with Japan" Energies 13 (6): 1387.
