外籍監護工人力運用的人力資本觀與政策檢視

文／王麗容臺灣大學社會工作學系教授
一、研究背景：臺灣社會的缺工問題與照護人力需求
　　根據我國內政部（2016）的人口統計數據顯示，老年人口的比例已經飆升至12.51%，快速逼近世界衛生組織對於「高齡社會」之老年人口占總人口數14％的標準。《人口政策白皮書》（2013）中也預測， 2030年扶老比將達到 37.3％，臺灣勞動人口的扶養壓力將大幅提升，「人口紅利」（Population Dividend）同時快速流失。
高齡化、少子化的問題正威脅著臺灣，但其中相繼而來的問題更是棘手，對經濟、社會、產業各層面恐怕會產生重大衝擊（詹文男等，2015）。陳一姍、黃惠鈴（2014）用「震盪的人口不是未來式，而是逼近到眼前的現在式」來描述臺灣的人口危機現況，這包含「缺工」、「高齡」、「少子化」環環相扣的三大問題面向：「缺工」代表勞動人口在2016 起的後十年，從原本高峰的1737.6萬人每年約減少13萬人；「高齡」意指 2016年的老年人口將第一次超越幼年人口，達到311萬人；「少子化」代表臺灣生育率已低於日本，平均每個婦女僅有約1個小孩。
　　高齡化就代表著愈來愈多的年長者需要接受照護服務，范光中、許永河（2010）即指出包含臺灣在內的國家，高齡化的現象已經衝擊到現有的社會安全體系及社會福利制度：譬如說，愈來愈多高齡人口的照護、扶養需求究竟如何能滿足呢？而相關社會安全、社會保險制度的政策改革該如何進行呢？但加上缺工的問題，讓政府與民眾為了滿足照護需求只好向其他國家引進外籍監護工。
　　自1992年臺灣開放外籍勞工以來，在臺外籍監護工的數量迅速膨脹，從1992年的669人增加到2016年的22萬7千餘人（勞動部，2016），顯示外籍監護工已經成為臺灣老年人口照護的「主力軍」，在老年照護服務中扮演了重要的角色。
二、研究動機：被隱形化和貶抑化的外籍監護工
　　「反對血汗長照，我要照顧正義。」2015移工大遊行中午在台北市凱達格蘭大道集合，預計走到民進黨總統參選人蔡英文的競選總部前遞陳情書。數百位來自菲律賓、印尼等國際移工手拿著「老闆不要打我」及「要被平等對待」等標語，呼著口號，要求照顧正義。（摘自聯合新聞網2015/12/13報導）

　　相較於外籍監護工的原國內薪資，平均而言到國外討生活的外籍監護工，獲得了比較高的報酬，這看似國家、雇主、勞工「三贏」的結果，卻潛藏了諸多爭議。從收入上看，外籍監護工平均每月薪資為18,770元（勞動部，2015），而從勞動時間看，外籍監護工平均每日實際工作時間10.2小時；有9成2外籍家庭監護工每日連續休息時間超過8小時，甚至不乏24小時隨時待命的情況，且普遍缺乏休假（勞動部，2016）。從工作內容來評估，外籍監護工主要承擔餵藥、身體清潔、清理大小便、按摩、抽痰、導尿、陪同就醫與購物等工作。另外，許多家庭也把家務勞動也丟給外籍監護工來做，例如照料兒童、煮飯和洗衣清潔等（王麗容，2016）。從長時間與沉重的工作負擔可見，「照顧正義」未具體落實在他們身上。
　　2015年，我國政府雖通過《長期照顧服務法》，鬆綁部分長期照顧的制度限制，但法規與政策的內容卻只把焦點放在國內的勞動市場和使用者需求，缺乏對於外籍監護工的專業能力培養、社會融入、生活品質等面向的關照。前述報導中的移工團體也批判，長照政策關注外籍勞工甚少，讓他們如同「被隱形」。因此，他們訴求廢除私人仲介制度、開放自由轉換雇主、取消在臺灣工作年限、廢除3年契約期滿需出國1日的規定；並主張建構完整長照體系的第一步，就是看見並正視這些家務移工的勞動處境，唯有照顧者能受到人性、合理的對待，被照顧者才能獲得有品質的照顧。外籍監護工的身心狀況以及生活的平衡，影響所及已經不是少數人的家庭，而是幾十萬人的家庭。
三、研究問題：提升外籍監護工照護之人力資本的策略─比較的觀點
　　鑒於前述臺灣社會之現況，以及外籍監護工人權維護、工作權保障之爭議，本研究致力於從人力資本的觀點切入，參酌他國之經驗，以提出政策的發展方向與建議。近年來人力管理的理論與實務，已逐漸由「人力資源」（human resource）觀點轉變為「人力資本」（human capital）觀點。人力資本觀點將員工視為已經由教育、訓練等投資，富有創造力與生產力，且為個人所擁有，不會隨組織而移轉之資產，此與人力資源觀點將員工視為組織未經開發之潛在資源，有極大之差異。
　　人力資本是現代經濟學一個重要概念，其中又以舒爾茨（Thodore W.Schults）的人力資本理論最為著名。他認為，人力資本相對於物質資本，是指體現在人身上、可以被用來提供未來收入的一種資本，也是個人具備的才幹、知識、技能與資歷，能幫助個人在經濟生活中獲得收益。而這種資本能透過教育、培訓、保健、交流以及實踐的總和來獲得。對人力資源的投資，舒爾茨則進一步提出應包含六個面向：（1）保健措施；（2）在職訓練；（3）正規的初等、中等至高教教育；（4）在企業之外的成年人教育專案；（5）個人及家屬為適應就業機會的變動而進行的遷移；（6）人口再生產（Schults，1961）。吳秉恩等（2013）也提出訓練需求分析的三大內容：（1）組織分析：分析訓練對於組織的合適性；（2）任務分析：確認任務執行所需知識、技能、以及行為，並決定在訓練中應加強重點的過程；（3）人員分析：了解那些員工需要接受訓練。
　　對於外籍監護工的人力資本面的研究與政策投入，應屬於舒爾茨的理論中在職訓練、正規教育等部分。人力資本觀，比較相似的用法是「能力建構（capacity-building）」觀點。能力建構的概念來自1990年代由聯合國發展規劃署（United Nation Development Program，UNDP）的推動而普及，其將能力建構定義為：為了解決個人或組織於現階段能力較弱或不足的問題，藉由所有利害關係人的持續投入（包含中央及地方政府、非政府組織、專業、社區、學者等人士），整合該單位可運用的科學知識、技術、組織機構行政、及相關資源的能力，予以長程地在政策與方法發展層面提供協助，以協助個人或組織發展解決問題的能力與潛力。
　　聯合國發展規劃署提出能力建構的三個層面，包括個人層面（individual level）、組織層面（institutional level）及社會層面（societal level）等。其中，在個人層面的能力建構，是希望建立或強化個人現有的知識與技術，使其能處於持續學習與適應變化的過程；而在組織層面，指的是可先於政策及經費層面予以支持，並從內部視情況調整組織架構，使其能發展有效的經營管理方法，而能面對欲解決的問題；在社會層面的能力建構，則期許建立一個更加互動的公民參與機制，從來自廣大民眾的行動和反饋過程中共同學習，使得公務執行者更有責任及擔待（UNDP，2007）。

aging popu 105 1109 7.jpg 圖一：能力建構觀點的不同面向

　　然而，目前國內研究透過人力資本觀點來分析外籍監護工政策者甚少。林哲瑩（2015）透過人力預測，了解未來人力市場的供需情形，而對未來所需人力資源的數量和素質做預估，並就預估的人力缺口加以培訓之，以滿足未來居家服務業務之需求；高靖秋、林谷峻（2009）建構人力資本理論模型，檢驗護理人力資本之特質，討論護理人力應具有之「價值」與「獨特性」兩項內涵，提供醫療機構形成、選用與維護高價值與高獨特性護理人力資本的建議；陳惠姿（2008）則從人力資本觀點出發，建議在護理回流教育中成就第二專長能力，以及參與領域教學，培養老人長期照護者具有「照護能力」、「責信能力」、「跨專業合作的能力」以及「創新能力」。這些研究雖皆從人力資本觀進行照護相關的政策分析，但卻未專門著眼於外籍監護工相關政策，故本研究期許從另一個面向出發進行政策比較與析論。
　　我國政府逐漸關切到外籍監護工在人權維護與人力資本面提升的訴求，並作出政策與法制上的具體回應。2015年底，勞動部放寬外籍家庭監護工如經專業訓練或自力學習而有特殊表現，經評點達60點以上者（評點方式與各項指標請詳見附表），其在臺累計工作年限可由12年延長至14年（勞動部，2016）。其中，「專業訓練」的評量包含取得照顧服務員技術士證、經我國相關訓練單位或公協會訓練，符合照顧服務員訓練時數等；「自力學習」則包含「語言能力」（測驗合格或學習時數）以及「工作能力」（服務期間與服務表現）。
　　此外，行政院於2015年底亦核定2015年至2018年的「長期照顧服務量能提升計畫」。當中針對外籍監護工，提出照顧服務實務指導員試辦計畫，結合居家服務單位新增聘僱受過訓練之照顧服務員，擔任照顧實務指導員，到宅提供外籍家庭看護照顧技巧指導服務，以提升外籍家庭監護工照顧品質。另提出初次入國之外籍監護工補充訓練，後續將讓訓練更具彈性並採多元方式，以利外籍家庭監護工參與（行政院，2015）。
　　2016年6月，立法院通過《就業服務法》修正案，廢除第52條「強制出國一天後始得再入國工作」的規定，未來若經立院三讀過後，外籍勞工就不必為了返台工作而多付仲介費（自由時報，2016）：

　　「受聘僱之外國人於聘僱許可期間無違反法令規定情事而因聘僱關係終止、聘僱許可期間屆滿出國或因健康檢查不合格經返國治療再檢查合格者，得再入國工作。但從事第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之外國人，應出國一日後始得再入國工作，且其在中華民國境內工作期間，累計不得逾十二年。」（《就業服務法》第52條第4項）

　　這些政策的推動，雖展現我國政府逐步重視這廣大22萬外籍看護人口的基本權利與人才培訓，但這是否已然足夠？更早面對高齡化衝擊的日本，早在1989年起推動「高齡者保健福祉推進十年戰略」，開始大量培育專業的本國籍「介護福祉士」，並訂定高標準的外籍監護工引進制度。除了設有語言能力的門檻外，還有嚴格的資格審查，要和本國籍看護士一樣通過國家福祉士的考試（台灣失業勞工聯合總會，2014）。可見，日本引進外籍看護並非把他們看做廉價勞工利用。
　　日本已與印尼、菲律賓和越南在雙邊經濟合作協議之下，提供外籍看護訓練，看護必須通過日本的國家考試，內容包括日本語與專有名詞、技術和知識（Asian Migrant Centre，2016）。除了消極的設立標準外，政府也針對外籍監護工提供教育訓練，包含一年免費的日語課程，在開始工作後仍有進修機會，以幫助其通過國家考試、獲得更好且具備專業性的工作。在通過考試後，外籍監護工更能獲得正式的四年居留權，並獲得相關社會保險（Long Term Care Insurance）保障。在人力聘用、人力調置、人才培訓等方面，國家相關單位都扮演非常重要的角色（Ogawa，2016）。然而，國家考試的合格率也很低，從2008年至今總共只有304名護士和看護通過考試並在日工作。
　　然而，培訓與考試制度的成本太高，且人力進用的過高標準，在日本面對嚴峻缺工問題的當下，不得不反省這項政策的利弊。而除了外籍監護工外，日本也針對其他工作類別外籍勞工進行培訓計畫。繼2014年將外籍建築工人居留簽證延長後，日本政府也將便利商店店員和醫療照護人員納入技術訓練實習計畫（Technical Intern Training Program）的範疇裡。技術訓練實習計畫目前聘僱了16萬7千名外籍勞工，大部分來自中國和越南，在日從事農業、漁業和建築業等勞力密集的產業（Atsushi，2015）。政府認為提供訓練給外籍勞工，最終這批工人可以回國貢獻其利，是一種慈善作為。然而，也有批評者認為這個計畫以實習生的名義聘僱低薪的基層外籍勞工，對於日本社會人力短缺的問題也緩不濟急。將工人用過之後請其離境，而非把人力納入為社會資產，更侵害了人權（The Wall Street Journal，2015）。
　　本研究將採Martin Seeleib-Kaiser（2013）在「整合巨視和微視（macro and micro）的研究方法於跨國比較研究」一文中所論述的跨國比較研究方法：對於福利國家理論和政策的分析，巨視/宏觀的分析通常以國家為單位，或是以政策的福利體制（regime）作為分析單位，但是真的能夠瞭解福利國家提供之政策與體制是否對於個人或社區產生影響或效用，則需要倚賴跨國比較研究。「跨國比較研究法」有助於認識巨觀社會單位（國家或是福利體制）的差異屬性，亦可瞭解微視對象例如個人特質與以及彼此的關係。本研究將利用此一方法檢視日本（或其他東亞國家）主要的外籍監護工人力資本提升或能力建構的政策安排，並且據此檢驗巨視層次的社會政策是否對政策結果有所影響，並對我國相關政策提出具體建議。

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