文／李香潔 國家災害防救科技中心組長、副研究員
今年六月底，新聞大篇幅報導毛治國院長對於高齡社會白皮書的支持，當然這是值得高興的新聞，但立即出現於筆者腦海的反思是，我們的高齡社會白皮書，何時才能有篇幅納入天災風險管理議題？
天災風險管理的初階知識，多試圖說明以下概念：危害（hazard）不同於災害（disaster）。危害主要描述物理現象，如強降雨、淹水、土石崩塌；災害則為這些物理現象帶來的負面後果，例如人之傷亡、財產或設施損失、生物多樣性之毀壞等等。換言之，對人、生物沒有負面影響之危害，多只是自然現象，不是災害。所謂天災風險，則是指危害發生，且影響到人、生物的機率；亦即，災害發生的機率。當初為何需要區分此二詞，主因之一，是早期天災研究、資源，集中於我們現在所謂的危害研究，少有進一步討論危害如何對人、其他生物產生影響。現今，災害研究日益增加，但資源集中於危害研究的狀況，實無改善太多。
天災對人的影響，近來研究已說明，會隨著人的社經條件等而有所不同。例如擁有較少財富者，平時較無財力備災、災時可能沒有私有交通工具助其即時遠離災害、災後重建速度也較慢。年齡方面，高齡者因為行動緩慢、部分獨居高齡者社會網絡小、經濟狀況條件不佳等因素，受災風險較高。
依據國發會的推估，臺灣高齡人口在民國107年預計達到14%，從高齡化社會（標準為7%）邁入高齡社會。高齡少子的特性更加嚴峻，兒女照顧年邁者的傳統家庭功能更加式微。高齡社會也有較屬於正面特質，亦即未來高齡人口之教育程度、科技使用能力，皆應較現在的高齡化社會提升不少。因為這些特質，相較於以往高齡化社會的討論，衛福部這次提的高齡社會白皮書對於高齡者主動性（agency）更為重視。
我們目前做了什麼？
我們中心於民國97年陸續針對高齡化社會的天災管理議題有所著墨，內容從一開始較初步的國際相關議題規劃回顧、國內資料綜整及議題規劃，乃至後來從規劃走向工具發展，主要包含未來縣市層級人口年齡結構推估方法、初步篩選高風險特殊需求機構之方法（主要包含老人福利機構、身心障礙福利機構、護理之家）、特殊需求機構因應天災策略清單等[1,2,3,4]。
未來縣市層級人口年齡結構推估方法是和政治大學余清祥老師合作研發，國發會雖會定期發布整體臺灣未來人口年齡結構推估，可惜的是，其尚未決定縮小推估的空間尺度至縣市，故其數據較難以應用於災害管理，因為我們不知道各別小區域的未來狀況，無法將可能需要的資源進行空間上的有效分配。目前我們試圖將縣市推估結果結合於本中心氣候變遷專案針對未來災害情境畫製之風險地圖，以了解各地資源配置的優先順序，例如，針對淹水風險高、老人比率高的地方，是否有辦法進行風險溝通、協助遷移，或是提供醫療、救災資源？
有關特殊需求機構的各項工具，在實務上推動得較為成功。本中心民國98年開始訪談老人福利機構，99年凡那比颱風一張老人福利機構受災照片，開始我們和前社會司的合作－100年度全面調查全臺灣一千多家老人、身心障礙福利機構，建立天災風險初步評估方法，之後每年將評估結果提供予各縣市承辦人，作為其災害管理資源配置之依據。102年度，前社會司始將老人、身心障礙福利機構災害管理納入其評鑑項目，本中心依其擬定之評鑑項目，擬定天災管理因應策略清單，之後每年針對特殊需求機構、縣市政府窗口進行教育訓練。103年度，風險初評對象納入護理之家。104年度，衛生福利部接受本中心建議，委託學校團隊，參考本中心方法，進行後續護理之家天災管理策略之研發。
雖然我們中心研發的工具漸漸有找到其在真實社會上的位置，不過每年只有辦法投入不到一位研究員進行相關研發，成果深度和廣度自然非常有限。深度方面，以災害管理而言，人口推估之縣市空間尺度仍粗，應和都市規劃等學者進行後續合作，研發更小空間尺度的人口推估方法。目前我們也只能做到機構天災風險初評，並初步提出策略，尚無法利用實作方法，採討我們提出策略的成本效益。廣度方面，人口結構推估、特殊需求機構之外的議題及工具研發，皆付之闕如。高齡社會關心的高齡者主動性、教育能力、科技能力如何應用於災害管理，當然更是我們尚無法碰觸的議題。
無論是面對現在進行式的高齡化社會，或是未來的高齡社會，應有哪些災害管理思維？我在這邊試圖提出幾點供參考。
(1)高齡（化）社會災害管理，不等同於針對高齡者之災害管理。
高齡（化）社會講的不只是高齡者，還有不同人群和高齡者間的相對關係。以西元2011年發生的東日本大震災為例，某些地方的許多死傷者，是行駛於道路上的青壯年，原因？第一次震後，他們開車回家確認年邁父母之狀況，遇到震後來到的海嘯。
災害發生時，除了獨居高齡者，誰最可能在高齡者的身邊？一項常被引用的民國98年調查顯示，臺灣主要的家庭照顧者有60.46％為女性[5]。雖然近年報導認為男性照顧者有增多的趨勢，女性仍為家庭照顧責任之主角[6]。這也是為何許多研究認為，女性比男性更容易受災，因為災害若發生在上班時間，通常是女性必須顧及家中之老老小小。
相對於高齡化社會，高齡社會更可能面臨以下問題：照顧者本身也有高齡化的趨勢，災時本身亦有行動緩慢的狀況。高齡社會少子化更嚴重，新住民或外籍看護進行照顧的比率若持續增加，是否加強其母語為主之災害因應知識？另外，高齡社會情境下，公部門主要進行救援之警消人力是否也有高齡化的隱憂？
(2)高齡（化）社會災害管理，應考量時間、空間之差異。
我們利用民國99年人口及住宅普查資料，進行各鄉鎮區日間、夜間人口年齡結構比例變化分析。以台北市為例，夜間高齡者和小孩加總的比例，各區差異相對不大（16~19.5%），但日間上班導致之人口流動，讓某些區之比例遠高於其他區（10~22.1%）。在假設高齡者和小孩因行動較慢，在災時比較可能成為被救者的前提下，這些高比率地區如何在日間時候得到緊急救援人力，即為災害管理者應思考的議題。這其中也關連到我們對獨居高齡者的定義，夜間非獨居者，白天因為兒女上班，可能是獨居的，故白天的災害因應思維和夜間，應有所不同。
其他情境如，子女假日才回家之平日獨居高齡者、平日聚集於捷運地下街的高齡者及照顧者等等。各式各樣的情境或者難以窮盡，但可依賴各項趨勢研究或資料來判別優先情境。我們中心近期試圖和手機業者合作，例如手機通訊來判別各時間各空間之人口集中狀況。因為有個資問題需要克服，這個合作案還在初期發展階段，未來若能更進一步，連手機使用者之年齡資料，也能納入分析，更能掌握高齡社會的各項情境。高齡社會之高齡者，利用現代科技者，應較高齡化社會來得多，手機資料將是更好的分析對象。
(3)平時作法應與災害管理思維進行對話。
許多我訪問過的老人福利機構，對於機構內部空間如何使用，皆有自己的邏輯。鄉間的機構，較易取得較廣的土地，有的採取衛福部建議，認為在單一樓層活動，對高齡者較好，一方面不用爬上爬下，一方面空間感較大，有助心理健康。但是，這些機構，若建於一樓，極端降雨導致淹水時，沒有二樓可撤，怎麼辦？有些機構同時收容行動自如和卧床高齡者，為避免行動自如高齡者上下樓梯引發之跌倒風險，將行動自如者安置於一樓，卧床者安置於二樓以上，這樣的設計是較有利於水災往上撤離的需求，但地震來臨，需要撤離時怎麼辦？
老人福利機構的公共空間設計也能顯示平時思維和災時需求可能有所不同。例如，許多機構鼓勵住民互動，故在公共走廊設計很多活動區，相關設備若無固定，無論是淹水、地震，這些設備都可能阻擋逃生通道。另一個例子較為爭議，某個機構平時使用材質較為不好、較不舒適的床墊，反而在莫拉克颱風機構突然淹水時浮了起來，救了許多住民一命。
舉出以上這些例子，提醒平時生活的邏輯和災時很可能是不同的。我們通常以平時的邏輯為主，但是否可以經由過去經驗、邏輯推衍，想像災時可能的需求，並試圖尋找平時、災時兼顧之方法？例如以上提及範例，可針對風險很高之處，協助既有機構遷離、限制新的成立；針對所有機構，確保其對於災害預警訊息的掌握能力、補強機構建物耐震能力、評估建立高樓層地震平台之可行性、將公共活動區設計在不影響主要通道的角落、研發能兼具舒適及漂浮功能的床墊等等。
(4)需要更多研究，討論高齡者之主動性，如何在災害管理上扮演積極的角色。
一般認為高齡者在災害管理上，主要的積極角色是地方耆老，能知在地災害歷史，如哪年哪個地方發生了什麼災害，為什麼？災時，往哪裡逃最安全等等，這樣的角色，能與現行推動的在地老化方向進行結合。
除此之外，高齡者多被視為被動受救者。我們在訪問老人福利機構時，也試圖了解，住民（尤其是行動較方便者）在災時可以做什麼事？不過，因為住民為機構之付費客戶，機構負責人多不建議讓住民協助災時因應，以免後續爭議，最終，住民的角色受限於協助其他住民心理復原。
最近國際上開始思考，以65歲區分高齡者是否過時，75歲為新的選擇，65-74歲的高齡者的主動性又更被強調。以災害管理的角度，年齡切點可以在地化，若研究指向，某個年齡以上的老人，較容易有行動緩慢、災時會引發危險的病狀，便可以此年齡為切點。較年輕者，即使高於65歲，亦可能成為高齡社會救援的力量。
高齡者可以展現哪些其他類型的主動性，例如，較有經驗的高齡救援人力，在緊急時或者可以成為決定救援方式之頭腦、未來高齡者和現代科技的結合，又能發揮怎樣的影響力？這一方面的研究極待開發。
臺灣已經邁入高齡化社會22年，在災害管理方向交出的成績單還是非常有限，人力、經費等資源的投入亦不多。趁著高齡社會白皮書的抛出，筆者針對災害管理面向提出一些看法，也期待有更多的能量參與，一齊努力。
參考文獻：
[1] 陳亮全、施邦築、簡賢文、張歆儀、江申、楊惠萱（2008）。高齡化社會防災課題綱要規劃研究。國家災害防救科技中心。
[2] 陳亮全、陳淑惠、李香潔、楊惠萱、陳永明（2010）。高齡者與高齡(化)社會之災害脆弱性。國家災害防救科技中心。
[3] 李香潔、金碩、陳政勳、余清祥、李欣輯、陳永明（2011）。縣市層級人口結構推估方法及其在防減災上的意義。國家災害防救科技中心電子報第66期。
[4] 李香潔、楊惠萱、莊明仁（2012）。老人及身心障礙福利機構災害脆弱性評估。國家災害防救科技中心。
[5] 衛生署（2009）。我國長期照顧十年計畫～101年至104年中程計畫。
[6] 台灣光華（2014. 10）。性平台灣。
