文／蔡宏政 中山大學社會學系教授兼系主任；周昀臻 臺灣大學護理學研究所博士生
一、人口老化與照護勞動需求
全球老年人口持續的增加，臺灣於1965到1974年之間進行家庭計畫的節育政策，使得1984年時總生育率（total fertility rate, TFR）來到2.05，低於替代水準的2.1。1984到1997年之間，臺灣總生育率均穩定地維持在1.7-1.9之間，快速的生育率下降使得老年人口占總人口比例在1993年邁入7%的高齡化社會，至2016年六月迅速攀升至12.83%，預估2018年將超過14%，達到「高齡社會」的標準（內政部統計處，2016）。雖然人口老化（population aging）是人口轉型（population transformation）的必然結果，但相較於英國的人口轉型費時約150年（1800-1950），臺灣的人口轉型是被壓縮到6、70年之間完成。因此，臺灣的高齡化在未來二十年內將呈現加速的進展，老年人口的生活及照護的相關議題也必須受到重視。
人口老化的過程，首當其衝需的問題即是老年人口的照護需求，由此延伸出照護勞動力不足的問題。臺灣勞動力不足現象自1980年代初引進產業外勞就已經發生，當時政府卻一直否認此一事實，一直到1989年為了因應十四項國家建設時，才專案引進外勞。但是對老化此一事實，雖經人口學者呼籲，但也僅只是在1992年修改人口政策綱領，由原來的鼓勵節育，轉為「適度人口成長」，可以說一直採取消極作為。
按照聯合國的定義，為了維持一個社會是可持續性運作的，一個65歲老年人至少需要三個16-64歲的工作人口來支持，也就是一個社會的潛在支持比（potential support rate，PSR）必須大於3以上。由於臺灣的總生育率的快速下降，因此PSR等於3的情況很快就會來到。除非臺灣的TFR在這幾年內有顯著提升，否則為了維持PSR=3的條件，臺灣勢必要移入年輕人口。劉一龍（2007）根據2006年的人口資料，對臺灣的PSR變化進行推估，在不考慮移民的狀態下，臺灣的PSR將在2025-2030年之間下降到3。可見隨著人口老化速度日趨加速，將大大提升臺灣於照護勞動人力的需求。
二、臺灣移工的勞動條件與工作品質
臺灣早在1980年代初就有勞動力的移入，截至目前為止，臺灣已經有58萬的產業外勞以及22萬社福外勞，而且停留年限日益延長，這意味著臺灣需要這些勞動力，而且越來越是臺灣社會本身的組成元素。但是即便臺灣需要這些勞動力，臺灣社會也自稱為移民社會，但臺灣的國籍法卻徹底排除這些藍領勞工成為移民的可能性，也就是所謂的客工（guest workers）。客工扮演著最低價與供給彈性的勞動力商品，其存在只是為了臺灣的資本積累。他們長期居住在移入國，雖然在經濟發展上不可或缺，但是在政治與社會上卻不被整合，成為被嚴重剝削的族群（曾嬿芬，2004）。
雖然引進大量的外籍客工可以解決暫時臺灣照護人口人力短缺之問題，然而，外籍客工的工資遠低於臺灣人同類工作的工資。第二，外籍勞工於每月的實領工資中又需要分攤繳交仲介費用，使得外籍客工的經濟條件受到仲介及雇主雙方的壓迫。第三，臺灣的雇主及仲介往往利用扣押護照等方式進而限制外籍客工的人身自由等狀況，使得外籍客工的勞動環境更加惡化（陳伯淳與陳世銓，2014）。王宏仁與白朗潔（2007）的研究資料指出，臺灣的外籍客工的工作環境惡劣，幾近乎奴工的狀態。每位客工為了申請前來工作，首先需要先支付龐大的仲介費用（約台幣90,000到220,000元），而臺灣政府更規定客工於工作期間除非雇主破產、歇業或不能支付薪水外，否則不可更換雇主，這使得許多客工不得不忍受惡劣的工作環境。同時，臺灣政府亦透過多方的手段來進行對客工的高度管制，大大剝奪其該有的基本權利的友善的工作環境。這些因素使得客工產生工作品質降低、抗議及逃跑行為。許文源（2011）的研究就指出，造成客工逃跑的主要原因為：雇主或管理員的態度差、工作負荷過大、仲介費太高、無工作可做且領不到足夠的薪資、工作環境差、任期屆滿將被遣返等因素。這些低劣的工作條件直接影響了外籍看護工的照護品質。
三、各國移工與移民條件
如果說我國對於移工的工作環境及其權利保障有所不足的話，那麼透過各國對移工與移民的制度比較，或許可以提供我國未來政策改進的啟發。以下我們將針對各國對於移工與移民的條件狀況進行陳述，分為北美、歐洲大陸、北歐及東亞四個部分。
美國移民政策長期以來以人道原則為信念的移民政策，移民配額中80%保留給家庭團聚（有親屬在美國）的人，難民也佔相當的比例，每年以技術（包含低技術）的配額之移民人口比例非常少，顯見，潛在移民的階級因素不是美國的重要因素（曾嬿芬，2005）。但1990年代開始出現轉變，George Borjas建議應轉向經濟移民，也就是最大化美國經濟的利益來篩選移民申請人，需考量移民對美國造成的經濟影響，建議應縮減家庭團聚的移民配額，挪至引進有技術的移民配額，篩選出一種可以最大化美國利益的組合，其中的一個利益就是帶給美國有技術的勞動力（曾嬿芬，2005）。加拿大則是針對技術移民記點制度，以教育程度、工作經驗、語言能力（英語，可加上法語），加起來予以評分，依照評分高低篩選移民，此點數制度是一套有系統篩選階級背景的機制（曾嬿芬，2005）。
1973年，德國結束引進低階外籍勞工的客工計畫後，長期不再有任何讓大量外國人進入德國居留的政策（曾嬿芬，2005）。1990年前後因為東歐共產政權倒塌，東西冷戰結束後的難民潮湧向德國。1993年德國採取較緊縮的移民政策，難民申請的通過率降到5%（黃惠鈴，2013）。到了2000年，德國政府宣布實施被稱為「綠卡」的政策，引進外國資訊產業（IT）專業技術人員，看似與美國的移民政策看齊（享永久居留權），但這些技術人員僅能享有最多五年的工作簽證，此政策造成許多潛在的申請人卻步不來，顯示德國對於外國人的接納是更為保守。因此，2001年，德國政府「德國移民政次改革委員會」制定新的移民政策改革方案，改革的重點之一即是採納永久居留權制度（曾嬿芬，2005）。2009年德國推出配合歐盟政策的藍卡計畫，更加簡化高科技人才申請簽證和居留的程序（黃惠鈴，2013）。2012年德國新規定開始執行，將外國學生畢業後吸引德國的居留申請門檻再降低，凡大學畢業的外國學生，若能在德國找到年薪4.6歐元以上的工作，連續工作超過3年即可取得長期居留（黃惠鈴，2013）。法國則是於2007年薩科奇當選法國總統後，推行「選擇性移民政策」，一方面認為法國需要外來移民，並且歡迎有助於經濟增長的移民，另一方面卻嚴格控制其家屬隨同，並且每年還規定了遣返非法移民的數額（傅義強，2009）。
自16、17世紀開始，荷蘭便因國內繁榮、社會寬容吸引大量勞動移民與宗教、政治難民前來，為了因應越來越多流入荷蘭的移民，政府於1970年制定了有關規範移民勞動力移入的政策文件，此文件除了對移入配額作出限制外，亦提出及應制定鼓勵復返遷移的相關措施，但此文件並未發揮應有的實際效用。1976年另外通過「外籍勞工法」，對於外籍勞工享有社會福利作出嚴格的限制，然而透過依親移入的人數仍持續增加，造成社會問題（失業率攀升、社會治安惡化）。鑒於移民佔總人口數的比例持續上升，政府在1983年的少數族群政策中承認其唯一移民國家（張心怡，2015）。
1985年後，移民的組成改以家庭成員團聚、尋求庇護者、非法移民、外籍勞工和前殖民地移入的國民為主要來源，政府亦持續減縮移民政策，並推行「保持認同的整合」政策：希望移入者仍保有對於原本文化的認同感，透過與母國文化上的聯繫，增加移入者復返遷移的意願。1990年代，政府開始將移民是為新的公民，並進一步推動融合少數族群的政策。2001年911事件爆發後，移民政策由原本強調包容、融合多元文化的方向，轉向為同化主義（assimilationism）發展，重新推廣以荷蘭本土社會價值觀為核心的文化社會政策，申請永久定居荷蘭主要有以下三途徑：以結婚或同居組織家庭，包括與家庭成員團聚為由定居荷蘭、以工作為由定居荷蘭、已申請政治庇護為由定居荷蘭；其中也提出移民荷蘭的最基本條件：須通過包括基礎荷語及荷蘭文化的「社會融入基本測驗」（Basis Examen Inburgering）。
新加坡政府不允許非技術勞工移居或將其家眷移居新加坡，此類勞工需一週工作6 天，其住宿環境為簡陋房舍，除有配額與工作類別的限制外，還被「社會隔離」，例如：排除於新加坡人日常生活圈、某些型式的社會生活、不能購買房屋、參加當地社團組織等，即使想與新加坡人結婚，也須以個案處理（Teo＆Pipe，2009）。可見新加坡政府限制非技術勞工移居，較偏好專業技術人才移民至其國度。
由以上各國政策可以看出，技術移民仍然是移入國的偏好。因此臺灣如果要繼續依賴外籍看護勞動力，應該可以思考如何引入較高技術水準的看護人力；或是在臺灣提供相應的教育訓練課程，將引入的看護人員提高其技術能力；或是直接在臺灣設置看護課程，引入並訓練東南亞學生成為照護人力。在提高照護人力與經過一定的工作表現評估後，提供相應的移民管道，讓這群已在臺灣社會生活多年，並有能力為臺灣社會做出貢獻的人，成為臺灣社會的一份子。
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參考文獻：
- 王宏仁與白朗潔(2007)。移工、跨國仲介與制度設計：誰從台越國際勞動力流動獲利？。台灣社會研究季刊，65，35-66。
- 內政部統計處 (2016)。105年第30週內政統計通報(105年6月底人口結構分析)。2016年8月24日取自 http://www.moi.gov.tw/stat/。
- 許文源(2001)。《我國非法外勞管制政策之研究─政策執行理論之觀點》。政治大學公共行政學系博士論文。
- 張心怡(2015)。解析多元文化主義在歐洲的發展與退卻─以荷蘭的移民政策為例，全球化與多元化學報，3，33-51。
- 陳伯淳與陳世銓(2014)。外籍客工引入台灣初衷與現況是否一致。取自新制競寫。
- 曾嬿芬(2004)。引進外籍勞工的國族政治，臺灣社會學刊，32，1-58。
- 曾嬿芬(2005)。誰可以打開國界的大門？移民政策的階級主義，台灣社會季刊，61，73-107。
- 傅義強(2009)。西歐主要國家移民政策的發展與演變，上海商學院學報，3(10)，1-5。
- 黃惠鈴(2013)。歐盟統合過程中移民政策之行程及演變，公共治理季刊，1(4)，157-167。
- 劉一龍（2007）。《調節生育與人口遷移對台灣人口結構之影響》。中正大學社會福利所博士論文。
- Teo, Youyenn and Pipe, Nicola (2009). Foreigners in Our Homes: Linking Migration and Family Policies in Singapore. Popul. Space Place, 15 (Wiley Inter Science)：147-159.
