文／周桂田 中心主任
林木興 中心研究員
李宗義 中央研究院社會學研究所博士後研究員
2014年底，「經濟合作暨發展組織」(OECD)公布一份以環境政策嚴格度（environmental policy stringency, EPS）為題的研究報告(E.Botta et al., 2014)。該研究背景是源自於歐洲國家將金融風暴、經濟蕭條、失業率提高歸因於嚴格的環境政策，因此希望藉著客觀指標的建構，進行跨國的比較，徹底分析1990-2012年之間，OECD國家環境政策嚴格度的變化是否真的對各國生產力、失業率、經濟成長造成負面的影響。這份研究報告是由該組織「經濟部門」(Economics Department)的研究人員所執行，建立得以評估各國環境政策是否嚴格的「綜合性指標」(composite index)，目的在於將環境政策嚴格度加以量化，試圖進一步呈現環境政策嚴格度與經濟發展之間的關連性。其中在以「經濟立場的指標架構」(Structure of the economy-wideindicator)中，區分「以市場為基礎的政策」(Market-based policies)與「以非市場為基礎的政策」(Non-market policies)，前者包括能源稅、排放交易制度、再生能源發電、節省能源、政府收購電力制度、廢棄物押金制度等指標，後者包括空氣污染物排放標準、柴油含硫量、再生能源研究與發展的補貼等指標。我們在之前的系列文章中，已經探討OECD等國在EPS變化，本文進一步從臺灣的環境政策出發，分析臺灣環境政策嚴格度在過去25年來的變化，藉此理解臺灣在綠色經濟轉型的道路上，以市場或非市場為基礎的政策是否有需調整之處。
臺灣的環境政策嚴格度相對於其他國家而言較為寬鬆。該研究針對該組織24個會員國進行環境政策嚴格度的評估，其中並未包含有會議觀察員資格的臺灣，因此本文對於台灣進行此評估，以尋求台灣在OECD國家當中的定位。我們以2012年為例，臺灣環境政策嚴格度於「以市場為基礎的政策」的部分是2.09、於「以非市場為基礎的政策」的部分約在2.75左右、最終平均約在2.42左右，而24個會員國家於「以市場為基礎的政策」的部分之平均值約2.35以上、於「以非市場為基礎的政策」的部分之平均值在3.70以上、最終平均約在3.00左右，整體而言並相對於其他國家並不算嚴格，並且較為寬鬆，僅較西班牙、希臘、義大利等南亞國家與匈牙利嚴格，如圖一所示。
臺灣環境政策嚴格度變化的主要趨勢如下，如圖二所示：
一、「整體」(Total)嚴格度呈現上升趨勢，轉捩點在1993年之後與2013年之後發生。
二、在1995年之後，「以非市場為基礎的政策」之嚴格度大於「以市場為基礎的政策」之嚴格度。
三、整體嚴格度主要受到「以非市場為基礎的政策」影響，兩者的嚴格度變化趨勢相近。
四、「以市場為基礎的政策」對於嚴格度的影響，轉捩點在2006年之後呈現上升趨勢。
以下就綜合指標下的個別指標內涵與相關制度沿革，說明台灣環境政策嚴格度的變化：
一、能源稅：
此個別指標所課稅的污染物種類包括硫氧化物、氮氧化物，依據空氣污染防制法第17條第2項，行政院環境保護署公告訂定「固定污染源空氣污染防制費收費費率」，自2007年開始施行，而迄今費率未修正。臺灣雖然已課稅，但是費率相較於OECD的國家偏低，處於個別指標量化指數6級中的第1級，指數過低。
二、排放交易制度：
2015年6月15日臺灣通過「溫室氣體減量及管理法」，其中同法第8條規定中央有關機關應建立溫室氣體總量管制、抵換、拍賣、配售、交易制度。因此在2015年以前並未開始施行排放交易制度，僅進行溫室氣體排放者先期自願性申報。本文之分析目前至2014年，因此在2015年之前的個別指標量化指數為0。
三、再生能源發電及其相關研究發展（包括政府收購電力制度）：
臺灣再生能源發電量不包括慣常水力發電的部分，於1994年佔總發電比為0.46%，並逐年緩慢地成長至2013年的2.13%。此外，臺灣於2009年通過並施行「再生能源發展條例」，其中包括電能躉購（政府收購電力）、電價補貼與設備（示範）獎勵制度，其中部分的發電類別包括太陽能發電與風力發電。臺灣雖然已就太陽能發電與風力發電進行電能躉購，但是費率偏低，處於個別指標量化指數6級中的第1級，指數過低。
四、節省能源：
自1990年至2007年能源使用逐年增加，年增加率約在2%與7%之間，而2008-9年、2011-2年出現能源節省的情況，其中並以2008-9年較為明顯，年能源節省比例在2%與3%之間。臺灣能源節省的年度在25年的期間中僅有4年，處於個別指標量化指數6級中的第1至二級，指數過低，顯見臺灣整體的經濟成長並未與能源消耗「脫鉤」（decoupling），所謂的綠色經濟成長（轉型），尚有很大的發展空間。
五、廢棄物押金制度：
雖然臺灣早於1974年施行「廢棄物清理法」，但是於1988年才修法明訂課予業者對於廢棄物有回收清理之責，並於1988年修法要求業者繳交繳納回收清除處理費。臺灣於1990年之前即實施押金制度，依據個別指標之量化標準，25年間皆處於個別指標量化指數6級中的第6級，為指數之最高級。
六、空氣污染物排放標準：
臺灣於1994年依據空氣污染防制法訂定相關子法「電力設施空氣污染排放標準」，係環境保護署針對電力業制訂個別產業別較為嚴格的標準，管制的空氣污染物類別包括氮氧化物、粒狀污染物、硫氧化物。其中針對新建之燃煤發電廠之氮氧化物、粒狀污染物之最大排氣量排放上限分別為250ppm、25ppm，自1994年至2013年歷經20年未修訂，其修法理由基於電力設施操作及排放特性，而2014年氮氧化物之最大排氣量排放上限調整為30ppm，但粒狀污染物迄今仍未調整；相對而言，硫氧化物之排放上限由300ppm歷經兩次調整，分別是1999年的250ppm、2014年的25ppm。由以上可以得知2014年臺灣對於空氣污染物排放標準之氮氧化物明顯地加強管制。而就量化指數而言，氮氧化物個別指標之量化指數除2014年為6之外，其餘年度為4，粒狀污染物之量化指數則皆為3，而硫氧化物之量化指標則由3，逐漸調整為5並到達6，已達到指數之最高級。
七、柴油硫含量：
我國於1999年依據空氣污染防制法第35條授權訂定「車用汽柴油成分管制標準」，迄今經過6次修正。其中針對柴油成分管制標準，1999年之硫含量標準值最高為0.05wt%（重量百分比、500ppmw）、2001年為0.035 wt%（350ppmw）、2005年為50ppmw、2011年為10mg/kg，顯示管制標準逐漸加嚴。而就量化指數而言柴油硫含量個別指標之量化指數，由1999年的1，逐步加嚴至目前的6，已達到指數之最高級。
八、再生能源研究與發展的補貼：
此個別指標顯示再生能源研發佔各國名目GPD的比值（再乘以1000）。由於臺灣政府並未針對再生能源的研發提供精確的數據，我們在此先做政策的回顧，再從再生能源基金的角度，估算出一個合理的值，做為我們給分的標準。財政部於1995年依據「公司購置節約能源或利用新及淨潔能源設備或技術適用投資抵減辦法」，已就各種再生能源之發電設備類別施行租稅措施，以所得稅減免的方式產生投資誘因，經濟部並於1999年透過優惠貸款而導入投資誘因機制，然而將相關研究發展進一步法制化是在2009年再生能源發展條例施行之後，該條例並課予電業與自用發電設備設置達一定裝置容量者繳交基金以供再生能源發展之用，亦即所謂的「再生能源發展基金」，並自該年實施能源國家型科技計畫第一期程(從2009年至2013年)，係針對能源科技策略所提出的前瞻性計畫。從OECD各國在此指標上得分的整體情況，我們針對臺灣此項指標給分時，也採取比較保守的策略。根據2014年臺灣再生能源發展基金的預算為25億元新台幣，而臺灣當年度名目GDP為約16兆元新台幣，比例為0.00005。根據指標的計算，臺灣落在6級中的第1級，我們以2014年往前推估至1995年，假設臺灣在過去20年間皆有再生能源預算支出，且逐年增加，但不超過0.00005，所以20年間皆處於個別指標量化指數6級中的第1級，針對再生能源的研發投入，從政府預算的支援來看，顯然較為不足。
由以上對於個別指標的量化分析，可以歸納出臺灣環境政策僅有「非市場為基礎的政策」有明顯的進步，特別是新建燃煤發電廠的排放標準，但是卻忽略「以市場為基礎的政策」，亦即整體而言仍然欠缺比較嚴格的環境政策，並以經濟誘因引導國家、社會與企業的綠色轉型。比方說，由於臺灣對固定污染源課徵的污染費從施行以來未有任何改變，未能提高企業經營的排污成本，造成企業缺乏改善排放設備的動力，也就讓我們污染物排放量未明顯降低。臺灣以市場為基礎的政策中，僅有廢棄物押金制度達到量化指標的最高級，其他如空氣污染防制、再生能源躉購等費率都偏低，導致量化指標分數偏低，而臺灣在2014年之前尚未實施溫室氣體排放交易制度，導致量化指標未得分；相對而言，在>以非市場為基礎的政策方面，新建燃煤發電廠的空氣污染物排放標準日漸趨嚴，但是除硫氧化物、硫氧化物的管制逐步加嚴之外，粒狀污染物（PM）之管制並無改變，造成臺灣PM2.5與PM10兩項空氣污染指標日益嚴重。另外，再生能源研究發展之相關補貼，推估在1995年之後的20年期間中變化不大，但是可以從再生能源發展基金流向、能源國家型科技計畫規模窺見較為具體的數據。
臺灣環境政策嚴格度雖然日漸趨嚴，其中以非市場為基礎的政策之影響大於以市場為基礎的政策之影響，但是相較於OECD國家仍有加嚴的空間，尤其是在以非市場基礎的政策方面，我們只有燃煤發電廠的排放標準的確有明顯的進步，但是從整體能源轉型（energy transition）的角度來看，非市場指標的再生能源研發投入，或者是風力、太陽能發電收購的電價，還有再生能源的比例、能源效率的提升，相較於OECD等國的 進 步，我們明顯有轉型動能不足且行動滯後的現象，這是臺灣未來綠色經濟轉型所要面對的最大挑戰之一。以市場為基礎的政策改革上，本文建議相關改革如下：提高空氣污染防制費率或訂定（完備）能源稅法以強迫高污染與高耗能產業進行能源轉型、積極推動再生能源多元化與能源民主化以提高再生能源於整體能源供應之佔比、訂定溫室氣體減量與管理法相關子法以實施排放交易制度。
＊ 本文為《風險社會與政策研究中心和台達電子文教基金會合作計畫》研究成果之一部份。
參考資料：
- Botta, E. and T. Koźluk (2014), "Measuring EnvironmentalPolicy Stringency in OECD Countries: A Composite IndexApproach", OECD Economics Department Working Papers,No. 1177, OECD Publishing.
- 劉翠溶，論廢棄物資源回收制度的演進，社會問題學術研討會，中央研究院社會問題研究推動委員會，1999年12月29-30日。
