文/ 周姵妤 中心助理研究員

　　英國2008年通過的《氣候變遷法》（Climate Change Act, CCA）為英國應對氣候變遷的重要立法，除了為實現《巴黎協定》目標做出貢獻，更致力於在經濟增長的同時持續減少溫室氣體排放。該法令主要涵蓋了法定減碳目標、強調每五年滾動式檢討碳預算、劃分清楚各部會的職責分配以及為減緩和調適行動提供了明確的框架，而作為政府氣候行動諮詢及研究機構的氣候變遷委員會（Committee on Climate Change, CCC），也由此法催生而成。如表1所示，CCA的五大支柱奠定了英國氣候行動的框架，而法律的拘束力也成為推進這些行動最大的助力。

表1 英國《氣候變遷法》的五大支柱

    資料來源：CCC, 2020b；倪茂庭等，2018：44

　　CCA實施至目前為止，已通過五期碳預算，直至2032年底，如下圖1所示，前兩期甚至第三期的碳排量都要低於碳預算所規定的上限，而2033-2037年的第六期的碳預算將沿著英國2050淨零排碳的目標制定。

圖1 英國碳預算、歷年排放量與2050目標（1990-2050）

資料來源：英國氣候變遷委員會

　　另外，關於碳預算的訂定，CCA規定制訂碳預算時政府必須考慮的幾項標準，以及CCC在提供建議時必須斟酌的因素，包括需輔以最新科學證據作為依據、考量氣候變遷相關技術的發展、計算對經濟環境和財政的影響，最後還需符合英國在《巴黎協定》和《聯合國氣候變遷綱要公約》中所承擔的義務。CCC會通過技術經濟評估、證據搜集並了解利益相關者在現實中會遇到的狀況。此外，CCC還需每年向議會報告長期目標和碳預算的規劃，且進度報告需要評估這些目標是否可能實現，並總結為一系列前瞻性政策建議。待碳預算期間過後，CCC還要對預算期內的行動進行回顧性評估，以及檢討預算達到或未達到的原因，英國政府則有義務在議會中正式對CCC最新進度評估所提出的結論和建議做出正式回應。該過程有助於從過去的經驗中記取教訓，也能確保政策的方向明確並與時俱進。

　　在氣候調適規劃方面，CCA規定政府必須每五年根據證據報告和CCC的建議，編制氣候變遷風險評估（Climate Change Risk Assessment, CCRA），以評估當前和預期的氣候變遷將對英國帶來怎麼樣的氣候風險和機遇。藉由CCRA機制各部門得以確定未來五年內，哪些風險需要有近一步的調適規劃。因此，法令還規定政府有義務提出國家調適計畫（National Adaptation Programme, NAP）以應對評估報告中強調的風險，而政府則有權指導具有關鍵職能的組織（例如公用事業，國家公園，監管機構，基礎設施運營商）就其組織的適應計畫編制報告，以增強對當前和預期的氣候變遷的適應力，監督的工作則是交由CCC內下設的獨立的調適委員會和秘書處，以評估調適進度，並就CCRA向政府提供建議。

氣候變遷法（CCA）帶來的正面影響

　　該法案的主要貢獻之一便是使針對氣候變遷的政治討論更有效率，它確立了發表追蹤和評估報告的時程，使氣候變遷的討論不再是臨時性的，而是例行且具有規律的。舉例來說，氣候變遷委員會每年度的報告以及五年滾動式檢討的碳預算和風險評估，提供可以圍繞氣候變遷討論的主題和方向，且這些需要定期更新的報告和預算會固定出現在部長、政府官員和專職委員會的議程上，這樣一來，便能夠維持氣候變遷議題在政治討論上的熱度。此外，法令中長期目標的設定還確保政策制定者在設計政策時，將較長時間的規劃考量進去。同樣地，私部門或第三部門等外部利害關係人，也會習慣於根據法令規定的時程安排調整對內及對外政策。不過，CCC提到，儘管法令中要求相關部門需提出符合碳預算以及解決高風險氣候危機的政策，但CCA並未明確規範提出政策的法定期限，這將導致政策產出的延遲，進而錯過遏止氣候變遷惡化的最佳時機，因此，為使政府加緊腳步，CCC也建議增列詳細時程表作為各部門行動的依據。

　　另一方面，關於CCA擁有壓倒性的政治共識，也是其主要特徵和優勢之一。這使該法案的制度和架構得以形成強而有力的防護欄，以防止長期路線的重大偏離。由於這些護欄，該法案得以在動蕩時期以及政黨輪替之下成功維持了英國在氣候行動上的承諾（Fankhause et al., 2018）。氣候變遷法還促成了氣候變遷委員會（CCC）的成立，CCC作為獨立智庫的存在也身兼監督的角色，除了向國會議員提供資訊，以方便他們進行有關氣候政策的辯論並解決政治分歧，也需要評估政府氣候行動進度給予建議，且政府通常遵循CCC的建議，迄今為止，英國歷屆政府都接受了CCC針對碳預算水平的建議，也在CCC的提議下更新2050的碳排目標。

　　此外，該法令還增強了英國作為國際氣候領導者的地位，身為排碳大國之一，其減碳經驗有助於證明減排與經濟成長可以並存（如圖2），這也讓其他國家紛紛仿效英國CCA的模式，例如，2019年德國通過的《氣候行動法》與法國的《能源與氣候法》中都提到了將建立由專家組成的獨立氣候委員會以向政府提供相關意見。

圖2 英國碳排下降的同時，經濟持續成長（1990-2019）

資料來源：英國氣候變遷委員會

脫歐後的氣候變遷法規和機制

　　雖然英國處理氣候變遷和能源相關的部門在很大程度上受國內政策約束，但也有不少氣候議題和減碳行動是與歐盟整合在一起的，舉例來說，英國通過參加歐盟碳排放交易機制（EU Emissions Trading System, EU ETS），為國際努力做出了貢獻，也根據減量責任分配規定（Effort Sharing Regulation），與歐盟實現減碳目標，這意味著英國於2020年1月31日離開歐盟將會影響多項能源和氣候變遷的政策（Hinson & Priestley, 2020 ）。不過，英國政府也表示，脫歐並不會影響英國根據CCA做出的法定承諾。

　　由於英國自1990年以來，設定的減排目標都高於歐盟，對歐盟來說，要在沒有英國的情況下實現減量目標將會非常困難，因此雖然英國脫歐可能動搖了較依賴煤炭的中歐和東歐成員國（Central and East Europe, CEE）對抗氣候變遷的信心（Bocse, 2020），但從歐盟在今年把2030年前減量40%的目標提升至55-60%來看，英國的離開並沒有削弱歐盟的氣候雄心。且在討論英國和歐盟雙方未來關係的政治宣言中，雙方皆承諾將在對抗氣候變遷方面開展全球合作，並重申對《巴黎協定》等國際協定的承諾（Bocse, 2020）。至於英國未來是否與歐盟氣候變遷政策保持一致尚有待商討，但可以確定的是，英國將離開歐盟碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM ），並於2021年實施英國版碳交易機制（UK Emissions Trading System, UK ETS）。英國政府表示，UK ETS可以作為獨立系統，也不排斥在符合雙方利益的前提下與EU ETS連結，而第一階段UK ETS的實施年限預計為2021年到2030年，如果可能的話，將在2023年之前（最晚於2024年1月）對政策進行適當調整，使碳排上限與淨零軌跡保持一致。此外，英國政府也將發布有關以碳稅替代UK ETS的諮詢（consultation）廣納各界意見，以確保碳價在所有情況下都能持續發揮作用（Department for Business, Energy & Industrial Strategy et al., 2020）。英國退出歐盟後，勢必得自己著手訂製符合自身目標的氣候政策，除此之外，他們如何應對疫情大流行之後的挑戰，將決定英國向淨零目標邁進的速度。

後疫情時代下的氣候政策

　　疫情正明顯地改變舊有的社會規範，形成新的生活方式、態度和價值觀。在需要保持社交距離的政策下，人們轉向使用步行和騎乘自行車進行運動和運輸，在英國，騎自行車的人數比過往增加了一倍以上。另一方面，就能夠減少溫室氣體排放和改善空氣品質較有優勢的公共運輸而言，由於擔憂不能維持社交距離，人們對大眾運輸的需求於疫情期間下降85％以上，國家鐵路則是下降了95％以上，而這將讓使用私人運具轉向使用公共交通的改變更加困難。

圖3 2020年英國交通方式的變化

資料來源：英國氣候變遷委員會

　　封城措施亦改變了人們工作的模式，遠端工作、線上會議將隨著國際邊界的關閉以及航班數量的急劇下降成為常態。預計未來幾年航班需求將保持在2019年水平以下，而商業慣例的改變可能會加強這一點，習慣於遠程工作的組織將來也可能不太願意支付商務旅行的成本。這些行為變化中都有可能改變英國長期的排放軌跡，但它不會改變我們將排放量減少到淨零值或調適氣候變遷所需採取的步驟。目前尚不清楚這些變化在多大程度上具有「粘性」，或者一旦解除限制，人們是否會恢復到過去工作和旅行方式，不過改變持續的時間越長就越具有粘性，而政府在確保正面行為能夠持續存在的過程中扮演著重要的角色，需要盡可能避免負面影響在疫後隨即彈回原點。

       為此，氣候變遷委員會（CCC, 2020a）便針對疫後綠色振興向政府提出六項建議。第一，利用氣候投資支持經濟復甦和就業；第二，嵌入新的社會規範，引導人們轉向積極的長期行為，例如鼓勵遠端工作、拓寬馬路以提高騎自行車者的安全；第三，政府需要採取強而有力的政策，以降低我們面對氣候變遷風險的脆弱性，並避免紊亂地過渡到淨零；第四，正視公正轉型的重要性，轉型的成本一定不能由那些經濟能力最差或生計面臨最大風險的人們承擔；第五，需確保綠色振興不會造成碳鎖定或增加氣候風險，的確，在當前的危機中採取保護特定和工作行業的決定是正確的，但從長遠來看，政府必須避免造成更多的「鎖定」；最後，在考慮財政狀況的前提下，加強給予減排的激勵措施，目前英國經濟的許多部門並未承擔排放溫室氣體的全部費用，因此可以通過設定或提高這些部門的碳價格來增加收入，並投入綠色項目。

       疫情終究會因為疫苗的問世而結束，人們有望從COVID-19帶來的混亂中恢復過來。然而，人為引起的氣候變遷並不能輕易或迅速逆轉，我們也沒有能夠終結氣候變遷的疫苗，隔離也不能防止我們倖免於氣候危機，唯有世界各國在接下來幾十年持續積極面對，才能解決這一問題。

英國減碳的未竟之路

        英國目前溫室氣體排放量約佔全球的1％，自2008年通過《氣候變遷法》(CCA)以來，應對氣候變遷帶來的鉅變挑戰已成為朝野共識。為實現對英國淨零目標的公平貢獻，蘇格蘭政府也立法到2045年實現淨零排放（包括國際航空的排放），威爾斯政府也表示將在2050年前至少削減95％排放量（其中包括國際航空和航運的排放）。

        此外，英國首相Boris Johnson於今年11月發表了他為升級氣候行動的十大方針。這個野心勃勃的綠色工業革命計畫，將會為英國創造多達25萬個就業機會，英國預計投入超過120億英鎊，大力發展如風電、氫能等潔淨能源，支持基礎建設和住商部門的轉型，並積極研發尖端技術。其中最引人注目的政策莫過於英國將在2030年禁售新的汽油、柴油汽車和貨車，這比原先預定時程提前了十年，為的就是要讓英國汽車工業成為永續且環保的先鋒者。

        作為2021年COP26和G7會議的東道國，英國也表示將在COP26之前提交「加碼的NDC」（its own increased NDC），以鼓勵其他國家提交更具野心的NDC，無論是為了地球的未來或者是英國在國際氣候談判的地位，英國在此刻展現緩解和調適氣候變遷方面的領導力，將有助於推動各國在往後的氣候變遷行動中展現更大的抱負。

參考資料

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