文／施怡君 中心資深助理研究員、王渝安 中心助理、蔡其廷 中心助理

審校／徐健銘 中心博士後研究員、周桂田 中心主任

　　甫落幕的聯合國氣候變化綱要公約第29次締約方大會（UNFCCC COP29）上，「氣候融資」與「國際碳市場」成為本次國際氣候談判的焦點，並取得「新氣候融集體量化目標」（New Collective Quantified Goal, NCQG）、「巴黎協定第六條」兩項重大決議。然而，相較於去年COP28在淘汰化石燃料議題上的進展，各國對此議題卻因主辦國亞塞拜然在COP29期間的言論和行動，以及產油國與燃煤大國的經濟利益考量，而加劇分歧。此外，在「損失及損害基金」和「公正轉型計畫」議題上，已開發國家與發展中國家對於公正轉型計畫內容、執行方式及資金分配的歧見，導致未能取得實質性進展。

　　台大風險中心將回顧本次大會之數項具代表性的決議成果。臺灣雖非聯合國氣候變化綱要公約的締約方，仍應對國際社會負有減排的責任。因此，在檢視各項重要決議的同時，也會評估臺灣在相同命題上的處境與定位，應當如何回應這些全球趨勢。根據本中心之觀察，本次大會在最具代表性議題上的談判成果或焦點如下：

1、新氣候融資集體量化目標（NCQG）

2、巴黎協定第六條

3、國家自定貢獻3.0（NDC 3.0）

4、淘汰化石燃料與三大能源倡議

5、韌性與健康城市跨部門行動路徑（MAP）宣言

6、全球調適目標（GGA）與國家調適計畫（NAP）

7、氣候青年倡議

一、新氣候融資集體量化目標（NCQG）

　　「新氣候融資集體量化目標」（NCQG）是COP29的首要議程，討論重點在於確保已開發國家和發展中國家之間的資金分配更加公平和透明，並提升資金規模以因應氣候變遷的迫切需求。最終在11月22日，COP29達成了已開發國家應在2035年前，每年至少提供資金或動員私部門投資發展中國家3,000億美元的目標。這比2009年COP15《哥本哈根協議》（Copenhagen Accord）載明已開發國家應每年籌集1,000億美元的目標規模足足多了兩倍。

　　此外，最終決議中也明文啟動「從巴庫到貝倫的1.3兆氣候資金路線圖」（Baku to Belém Roadmap to 1.3T），期望帶動高達1.3兆的氣候資金。該路線圖由非洲集團、巴貝多、哥倫比亞、宏都拉斯和巴拿馬在巴庫提出，將由《巴黎協定》締約方會議第六屆會議主席國阿拉伯聯合大公國和第七屆會議主席國巴西共同指導，特別用來支持發展中國家實施NDC和NAP，採取的途徑包括補助金、優惠性、非累債性工具，以及財政紓困的措施，並酌情進行多邊倡議。會議主席將在《巴黎協定》第七屆締約方會議結束時（2025年11月）提交總結工作報告。

　　綜觀這次COP29對NCQG的決議過程，已開發國家和發展中國家之間的討論並不順利。尤其是發展中國家採取相對堅定的立場，主張已開發國家應善盡作為排碳大國的責任，並承諾提供1至2兆美元的氣候資金支持。然而，已開發國家也正在面臨預算危機、通膨、戰爭威脅及政治右傾等壓力，這筆資金能否如期兌現，仍有待觀察。儘管臺灣未能正式參與UNFCCC，但仍可以透過國合會、國際援助發展夥伴，以及企業或慈善機構等非國家行為者積極參與，推動公私協力夥伴關係，進一步擴大氣候融資的規模。此外，考量到國際調適資金缺口，臺灣應發揮小國大戰略思維，透過與太平洋友邦成立的「氣候轉型基金」，優先聚焦於支持脆弱國家（如小型島嶼開發中國家）的調適項目，並確保當地政府與民間組織在資金運用上擁有代表性與決策權，以及提升氣候融資的透明性、課責機制和影響力評估，以提高氣候金融的整體效益與貢獻度。

二、巴黎協定第六條

　　《巴黎協定》第六條（Article 6）被視為今年COP29的核心議題之一，允許一個國家將減碳產生的碳信用額度（carbon credit）售出，換取國家發展或應對氣候變遷所需的資金。此次COP29大會已通過《巴黎協定》第六條，確立全球碳市場運作機制，包括三種合作途徑：「國際轉讓減緩成果」（Internationally transferred mitigation outcomes, ITMOs）交易的自願協議（巴黎協定第6.2條）［註1］、「巴黎協定碳信用機制」（Paris Agreement Crediting Mechanism, PACM）（巴黎協定第6.4條）［註2］，以及非市場方法（巴黎協定第6.8條）［註3］。第6.8條與第6.2和6.4條的市場機制不同之處在於，提供資金、技術、能力建構的締約方，並不能直接取得或掌握減碳成果，僅能獲得技術擴散、產業發展與國際合作之效益。

　　然而，《巴黎協定》第六條通過並非毫無爭議。在COP29首日，CMA認可第6.4條的兩項標準─「碳移除活動」及「方法學開發和評估相關要求」，但仍有許多國際組織批評，指出決策過程中存在程序性問題。此外，當前通過的版本也存在許多缺陷，包含碳移除（carbon removals）和碳捕捉（carbon capture）等技術的定義仍存有疑慮，且相關規範不夠完整。因此，在國際碳市場規範仍尚未完善的情況下，氣候脆弱國家應避免過於依賴碳市場作為氣候融資主要來源，而應更著重於調適及韌性的能力建構。

　　雖然臺灣並非《巴黎協定》的締約方，但第6.4條允許國家、企業乃至個人參與由CMA監管的碳信用機制，提供臺灣參與國際碳市場的機會。未來，若《巴黎協定》第6.4條的全球碳市場機制正式實施，臺灣企業也可以利用全球碳市場平台，投資與協助第三世界國家的碳權資產與低碳轉型，為NDC及企業減碳目標的實現，提供新的實踐途徑。

三、國家自定貢獻3.0（NDC 3.0）

　　由於上一輪NDC即將在2025年2月到期，依據《巴黎協定》第2條和第4.1條規定，各締約方必須向UNFCCC秘書處提交更新的版本NDC 3.0，展現該國減碳最有企圖心的策略與目標。在截稿前發布新版NDC的國家包含英國、瑞士、阿拉伯聯合大公國和巴西。

　　英國率先於11月12日在巴庫宣布英國的2035年NDC，率先展現出已開發國家的企圖心。除了將以1990年為基準，於2035年使所有溫室氣體排放減少至少81%（不包括國際航空和航運的排放量），階段性計畫更包含在2030年成為第一個擁有完全零碳電力系統的已開發國家。

　　瑞士在11月13日更新了NDC，維持2020年所提交的溫室氣體減排目標，即2025年相較1990年減少至少35%、2030年前相較1990年減少至少50%。雖然在減排目標上沒有展現進一步的野心，但奠基於2023年通過的《氣候與創新法》（Climate and Innovation Act），以及2024年批准的第三版《二氧化碳法案》（CO2-Gesetz），瑞士更新了實現目標的策略和措施。

　　阿拉伯聯合大公國則計劃從原先設定到2030年減排23.5%的目標，提高為以2019年為基準在2035年前減少47%溫室氣體排放量。儘管阿拉伯聯合大公國展現出成為氣候行動區域領導者的野心，但其石油和天然氣產量的同步擴張仍然是全球關注的焦點。

　　巴西作為2025年COP30的主辦國，所提交新一版本的NDC將減少溫室氣體排放目標設定在2035年前以2005年為基準減少59至67%，展現出更大的野心。此外，公正轉型、融資機制、國際合作與自然資源保存等也是巴西新版氣候計畫的重點。

　　臺灣最初設定的NDC目標為2030年較2005年減排20%。2021年，我國將NDC目標提高至減排24%±1%。在今年10月24日召開的「國家氣候變遷對策委員會第2次會議」上，賴清德總統強調應全面檢視2030年的減碳目標，並重新設定2032年及2035年更加積極的減碳新目標。環境部彭啓明部長也預告在下次國家氣候變遷對策委員會議上，將提高原定的24±1%的減碳目標。由此可見，臺灣有意與國際接軌，展現不落人後的減碳決心。然而，除了提出新的NDC目標外，政府還需進一步制定可行的減緩與調適策略，同時確保穩定資金來源，實質支持氣候治理策略的有效實施與長期推動。

四、淘汰化石燃料與三大能源倡議

　　淘汰化石燃料雖是COP29的重要議程之一，最終協議中卻沒有關於淘汰化石燃料的結論。除了主辦國亞塞拜然對於淘汰化石燃料持保留的態度，產油大國沙烏地阿拉伯更明確拒絕接受任何針對淘汰化石燃料的要求。儘管包括英國、加拿大、法國、德國和澳洲等25個已開發國家在COP29加入一項自願性承諾，不再新增「未減排」燃煤電廠，但這並不意味著各國將因此停止開採或出口煤炭。

　　相對而言，COP29對於推進再生能源則提出具體三大倡議。「全球儲能與電網」倡議由英國、烏拉圭、比利時和瑞典等國家達成共識，將全球儲能和電網設置的目標設定為「2030 年實現 1,500 GW的儲能以及 2,500 萬公里的電網基礎設施」。「綠色能源區域與廊道」倡議將穩固地方區域之間電力系統串聯，提升因應氣候變遷能力、促進經濟成長和能源安全。有關「氫能宣言」倡議，將由英國、美國和印度共同主導「氫能突破計畫：2025國際優先行動」（Hydrogen Breakthrough: Priority International Actions 2025），推動標準認證、創造需求、研究創新、財務投資以及協調共同目標。綜整三大倡議的建議措施，可歸納為政策、規範、技術、財務和社會五個面向，結合國際監管和認證框架、國家能源策略、低成本且高效能的技術革新等多層次目標，呼籲各國採取區域性或國際的多邊合作，創造融資與投資效益，期望最大化滿足各地的基礎設施需求，並提升社會大眾對再生能源實踐的認知。

　　臺灣以製造業出口導向，工業部門能耗、用電占比高，又高度依賴進口能源，且是高碳排的電力結構。為加強淘汰化石燃料，臺灣除了依循「能源轉型2.0」策略加速發展地熱、氫能、生質能和海洋能等新興能源，技術相對成熟的風力和太陽能發電，也需要重視與地方社會和生態的共融發展，方能提升再生能源多元化的可行性。此外，儲能技術與電網管理系統的結合是實現再生能源高效應用的關鍵，中央政府已就儲能與電網編列預算，計劃在2030年前完備其基礎設施。然而除了擴大佈署，也應顧慮儲能設備開發的合法性與正當性問題，以及電網面對颱風等風險的可負擔性與修復力，加以鞏固支持再生能源取代化石燃料的韌性基底。

五、韌性與健康城市跨部門行動路徑（MAP）宣言

　　雖然國家承諾對於推動氣候行動至關重要，但全面的全球氣候應對措施需要多層次的方法。地方政府雖在國際談判中經常被忽視，但實際上卻能為不同地方參與者提供合作平台，而發揮關鍵作用。

　　儘管目前有許多的城市氣候倡議，如下一代永續城市復原力（Sustainable Urban Resilience for the next Generation, SURGe）、多層次夥伴關係聯盟（Coalition For High Ambition Multilevel Partnerships, CHAMP），但城市仍面臨著信用評比不佳、技術專業知識和機構能力不足的挑戰，進而難以開發出具有融資潛力的項目，並確保充足的資金。為處理此問題，COP29主席國與聯合國人居署於11月20日推出《COP29韌性與健康城市跨部門行動路徑（MAP）宣言》（COP29 Declaration on Multisectoral Actions Pathways (MAP) to Resilient and Healthy Cities）。該宣言呼籲加強城市多部門夥伴關係以及地方和國家政府在推動城市氣候行動和融資方面的合作的重要性，並重點關注以下議題：

1. 自然與健康：加強城市造林與再造林、永續基礎設施與空間、永續消費與生產模式，以及基於自然的解決方案及生態系統為基礎的方法來減緩都市熱島效應並改善空氣品質。

2. 災害韌性與早期預警：將災害風險減少和調適行動整合到基礎設施發展中，並加強防災準備、早期預警及預期行動系統，提升城市氣候韌性。

3. 技術：透過環保和清潔技術和數位解決方案以及採用循環經濟模式，減少污染和溫室氣體排放，並提高城市再生能源使用及能源與水資源效率。

4. 就業：在城市規劃中納入與永續相關的教育及綠色就業考量。

5. 建築與營造：透過推廣節能材料、技術、工藝、認證和智慧系統，並提供資金支持，減少現有及新建建築的溫室氣體排放推動建築能源效率，以實現低排放、高效率及具韌性的建築與營造業。

6. 交通：制定並實施低排放和零排放的一體化、互聯化交通系統願景，促進公共交通的使用、提供安全的主動出行方式（步行和單車），並透過再生燃料或低排放燃料及運具電動化等零排放解方，減少交通部門的碳足跡。

7. 都市農業：推動綜合土地利用規劃、永續城市農業及韌性糧食系統。

　　雖然今年台灣未有縣市代表團參與COP29，但多個縣市在今年推出地方氣候變遷調適執行方案，另有多個縣市已通過或正在擬定淨零自治條例，展現出台灣地方政府在推動淨零轉型的主動性。隨著明年台灣即將提出新的NDC，雖然NDC的制定由中央政府主導，但其實現仍仰賴中央與地方的密切合作。建議台灣政府在規劃NDC 3.0及未來的國家氣候行動計畫時，應納入多層級治理的思維，建立中央與地方的協商機制，並賦予地方政府更多實質參與機會，確保政策能夠自上而下與自下而上雙向推動。

六、全球調適目標（GGA）與國家調適計畫（NAP）

　　《巴黎協定》所確立的全球調適目標（Global goal on adaptation, GGA）旨在提升調適能力、強化韌性並減少氣候變遷帶來的脆弱性，並預計到2030年前制定衡量GGA指標。延續於各國在去年COP28中通過「阿聯酋全球氣候韌性框架」（UAE Framework for Global Climate Resilience），本次大會決議提出一套不超過100個全球適用的核心指標和補充指標清單，讓締約方可依國情從中選擇報告內容，並利於評估GAA進展。此外，指標應涵蓋成果和產出指標、定性與定量指標、社會包容性與各族群（原住民、兒童和青少年、身心障礙者）、生態系統、調適行動有利因素…等質化與量化指標。

　　NAP旨在透過建立調適能力和韌性來減少對氣候變遷影響的脆弱性，並將氣候變遷調適納入所有相關部門。自2025年起，各國預計更新NDC與NAP進程。聯合國環境規劃署（UNEP）於COP29會議前發布《2024年調適差距報告》（Adaptation Gap Report 2024），該報告發現，調適融資的進展速度不足以彌補需求和金流之間的巨大差距，導致調適規劃和實施持續落後，呼籲各國制定更有力的「新集體量化氣候融資目標」，並在2025年初提交的下一輪氣候承諾或NDC中納入更強力的調適內容。因此，本次大會著重在「監測、評估和學習系統」（monitoring, evaluation, and learning (MEL) systems），以及確保低收入和中等收入國家擁有有效實施國家行動方案的調適資金、技術移轉和能力建設。

　　臺灣儘管已經於2023年核定「國家氣候變遷調適行動計畫（112-115年）」，並提出氣候變遷調適策略與行動計畫，但在實施過程中仍面臨多重困難。首先，現有的預算多集中於防災與淨零排放目標，導致氣候變遷調適所需的預算支持不足。此外，調適工作需要中央與地方政府的協同合作，但地方政府的調適計畫常停留在防災層面，與氣候變遷的具體應對措施未能有效銜接。再者，現行的調適計畫在財務規劃、監測評估與風險評估方面也存在不足，這些問題在在影響調適計畫執行的可行性。因此，臺灣亟需從中央到地方建構調適計畫，並強化中央與地方政府的協作機制，確保調適計畫不僅能獲得足夠的資源與支持，更能獲得落實的機會。此外，臺灣應關注GGA的發展，積極跟進國際趨勢，制定清晰的調適指標進行監測與評估，逐步完善國家調適行動之執行管考機制。

七、氣候青年倡議

　　COP29主席國青年氣候倡導者Leyla Hasanova繼COP28國際青年氣候代表計畫取得成功後，啟動了區域性COP29青年代表計畫（COP29 Youth Delegates Program），以幫助青年理解國家和國際氣候進程之間的關聯，並培養青年具備參與氣候減緩和調適政策制定過程所需的知識和技能。此外，該計畫還加強中亞氣候領域活躍的青年網絡，以進行合作和同儕交流。在大會開幕前，大會便提供了一系列培訓活動，例如COP29在今年9月16日以35歲以下的青年為對象，舉辦了一場「通往COP29之路：促進兒童和青少年有意義地參與UNFCCC和NDC 3.0之進程」（Road to COP 29: Advancing Meaningful Children and Youth Engagement in the UNFCCC and NDC 3.0 Process），提供青年直接與COP29主席團青年氣候倡議者面對面談話的機會。該活動除了聆聽青年對於在COP29提升青年參與的期許，也增進青年對NDC的了解，並且交流各區域青年在參與UNFCCC和NDC進程的經驗與遭遇的問題。

　　臺灣青年的聲音也透過另一種形式進入到COP的場域中。臺灣青年在2024年沖繩聯合國永續發展目標論壇（2024 Okinawa UN-SDGs Forum）上，與來自30個國家和地區的100多名青年領袖齊聚一堂，共同表達了對一個永續的、公正的和韌性的世界的承諾，共同提出「沖繩宣言」。該宣言象徵全球青年對氣候行動的承諾與共識，宣言重點強調島嶼國家在面對氣候變遷時的脆弱性，同時呼籲工業化國家應負起更大責任，積極協助島嶼國家展開永續發展的行動。這次宣言也隨著《The Green Book》一同提交至COP29，並致贈給聯合國前助理秘書長Satya S. Tripathi，成為全球青年的發聲管道。

結語

　　COP29反映出全球氣候行動在推動融資、減緩與調適上，受到國際政治現實的影響。新氣候融資集體量化目標雖承諾龐大資金支持，正如UNFCCC執行秘書西蒙‧史蒂爾（Simon Steill）所言，NCQG只是人類的「保險政策」，其執行效果仍取決於已開發國家的遵約意願；巴黎協定第六條的碳市場框架雖提供新的合作機制，但公平性與透明性仍有待加強；而在淘汰化石燃料的倡議上，部分經濟體因既得經濟利益牽制，使淘汰化石燃料的行動進展停滯。這些談判的進展清楚顯示，全球仍需更強有力的政策協調與集體行動。明年COP30將在巴西舉行，各國將聚焦在如何落實既定減碳承諾與深化國際合作，特別是在氣候融資的執行、碳市場的透明運作，以及加速淘汰化石燃料與新能源應用等領域。此外，森林保護與生物多樣性議題預計將成為COP30的焦點，值得我國持續關注。

　　對臺灣而言，COP30是提升氣候行動參與度的重要契機。臺灣應在2030年減碳目標與2050淨零承諾上展現國際責任，並在碳市場規範化過程中積極尋求合作空間。同時，應加大力度推動低碳技術發展與綠能轉型政策，並透過健康城市與調適計畫，減緩氣候風險對脆弱族群的影響。此外，氣候青年倡議突顯世代間對永續未來的共識，臺灣應主動納入青年聲音，賦權青年更多政策參與的機會，讓青年成為氣候行動的推動者。臺灣的氣候行動，不僅關乎自身的競爭力，也能透過輸出我國實踐經驗，在島嶼國家的氣候外交實踐中發揮正向作用，為全球淨零排放目標貢獻力量。在氣候議題上，臺灣也能展現出「Taiwan can help」的精神，積極參與全球氣候合作。