前言
為了即時掌握瞬息萬變的國際因應氣候變遷與減碳管制最新發展動向，我國由行政院環保署負責邀集相關部會、業界、學術機構等組成我代表團（行政院環境保護署，2016；經濟部工業局，2016）參與聯合國氣候變化綱要公約第21屆締約國大會（The 21st session of the Conference of the Parties to the UNFCCC, COP 21）[註1]之各項周邊會議與展覽。透過雙邊會議向友好國家政府代表介紹我國氣候變遷政策綱領與行動計畫、綠色經濟等相關政策（國家發展委員會，2016），我國代表團期望藉由參與此次大會來作為制定因應未來氣候變遷之政策的方針，並強化與邦交國之合作關係。
然而，除了中央政府所組織的代表團以外，國內有著另外一種形式、值得關注的群體在COP 21上展現對於氣候變遷議題的關注與熱誠，即為臺北市、新北市、桃園市、臺中市、高雄市以及屏東縣所組成的「中華台北城市代表團」（楊順美，2015；ICLEI，2015）。
地方縣市政府在COP 21參與了甚麼?
綜觀六個城市代表所參與的周邊會議與大會相關活動，可以得知臺灣地方政府在COP 21的主要舞台為與ICLEI相關之周邊會議 、全球市長聯盟（Compact of Mayors, COM）會議，及變革行動計畫（Transformative Actions Program, TAP）的發表。此外，地方領袖氣候高峰會（Climate Summit for Local Leaders）也是我們城市代表團成員參與其中的核心周邊會議。
地方政府永續發展理事會
理事會成立於1990年，為全球最大的承諾永續發展之地方政府網絡[註2] 。臺灣共有11個城市為其會員，包含六都以及新竹市、新竹縣、雲林縣、嘉義市與屏東縣。其中高雄市設有環境永續發展能力訓練中心，為東亞地區唯一認可及運作之 ICLEI 能力建構中心[註3]。在COP 21大會上，ICLEI不僅促成一系列的地方政府相關周邊會議，也在大會展區中設有ICLEI城市與區域展館(Cities & Regions Pavilion─TAP2015)，提供各城市發表計畫與承租展位進行城市宣傳。
全球市長聯盟
全球市長聯盟由聯合國秘書長潘基文與他的城市與氣候變遷大使Michael R. Bloomberg所創立，並由全球三大城市網絡組織：UCLG、C40及ICLEI領軍，致力於增進地方政府領導人在響應氣候變遷議題之能見度與影響力。透過標準化評估溫室氣體排放和氣候風險的機制，以及藉由公開展示各城市的努力，市長聯盟成為了一個能夠彰顯城市集體行動影響力的共同平台[註4]。在國內，臺北市、新北市、臺中市、臺南市與高雄市皆已成為全球市長聯盟的「完全達標」城市[註5]。在COP 21大會上，聯盟安排以會議方式呈現過去一年組織執行的成果與各參與城市的成效，而高雄市吳宏謀副市長即以城市代表的身分出席其中（高雄市政府，2016）。
變革行動計畫
這是一個創新的倡議，旨在催化及改善城市、城鎮和區域的資金流動，以利加快低碳與氣候韌性的發展。透過參與變革行動計畫，城市、城鎮和區域即可以主動踏入眾夥伴間的合作網絡中，得到更高的能見度、更好的機會去獲得氣候基金。同時，參與變革行動計畫也能鼓勵與響應變革性氣候行動，以及創新的在地融資機制[註6]。該計畫選出122個案例於巴黎COP 21期間進行發表，其中臺灣城市有三個案例上榜，分別為高雄市的「氣候變遷調適計畫」、臺中市的「都會城食森林計畫」（廖卿惠，2015），以及屏東縣的「光采濕地智慧微型電網計畫」（ICLEI, 2015）。
地方縣市政府參與COP 21的具體內容為何?
臺北市政府
身為臺灣首都、人口數約270萬的臺北市，制定減碳目標、強化面對氣候變遷衝擊的韌性等作為實為重要。本次大會中，臺北市政府較具代表性的議程即為與城市氣候變遷領導組織（C40）總監Simon Hansen等人會面，雙方就城市推動策略及未來互動交流進行研商（臺北市政府環境保護局，2016）。此外，臺北市代表受到國際氣候發展智庫（International Climate Development Institute, ICDI）邀請，於周邊會議發表「建構地方城市合作與夥伴關係」演說，分享北市節能減碳各項成果實績（臺北市政府環境保護局，2016）。
新北市政府
在這次的COP 21大會中，新北市政府參與了地方領袖氣候高峰會等代表性議程，與各國地方政府代表共同商討以城市為出發點，如何在應對氣候變遷問題上扮演積極的角色與作為（新北市政府環境保護局，2016）。此外，新北市政府出席了「東亞地區民間社會融入氣候談判及氣候行動之作為」周邊會議。新北市代表陳伸賢前副市長於該會議中致詞，強調新北市身為全國最大城市，面對氣候變遷造成的全球氣候異常，早已體認到城市的責任（新北市政府環境保護局，2016）。
桃園市政府
如同其他縣市，為了在溫室氣體減量與管理行動方案的推動上尋求參考依據，以及爭取國際曝光機會，桃園市政府也積極參與了這次大會。除了地方氣候領袖高峰會等代表性議程外，桃園市政府也出席了綠色債券與永續城市發展、永續創新論壇等周邊會議。桃園市政府也透過了ICLEI安排的Cites in Chinese Taipei單元，發表「桃園航空城在經濟與環境上面臨的衝突」演說，分享該都市計畫的政策規劃、民主參與及環境影響評估等程序，展示桃園航空城計畫是如何達到環境與經濟雙贏的契機（桃園市政府，2016）。
臺中市政府
臺中市政府在本次大會中受邀於ICLEI，於其城市與區域展館發表變革行動計畫，名為都市城食森林計畫，期望讓國際了解該市對於氣候變遷議題上的努力。此外，臺中市代表也在ICLEI安排之Cites in Chinese Taipei單元中，以「女性領導在臺中」為主題發表演說，展現該市長期推動以女性溫柔的力量，在各類志工領域發揮影響力及領導力的成果（臺中市政府，2016）。除了上述周邊會議的參與以外，臺中市政府也參與了地方領袖氣候高峰會，以及在林子倫教授陪同下出席UCLG世界理事大會（臺中市政府，2016），相當積極。
高雄市政府
身為第一個加入 ICLEI 組織的臺灣城市，同時也是該組織中頗具代表性的東亞城市，若將高雄市形容為這次中華台北城市代表團的主角之一並不為過。除了參與地方領袖氣候高峰會及其他周邊會議外，本次大會高雄市出席的代表性議程即為全球市長聯盟會議的參與。高雄市被選派成為「2015全球市長聯盟」十個城市之一（廖卿惠，2015），是東亞唯一進入聯盟會議並發表演說的城市代表（高雄市政府，2016）。
此外，高雄市政府於本屆大會也有進行變革行動計畫的發表，即為高雄氣候變遷調適與永續推動計畫（高雄市政府，2016）。最後值得一提的是，高雄市藉由參與本次大會的城市生態交通會議，邀請各方參與2017年生態交通慶典，期待各國代表一同前來共襄盛舉。
屏東縣政府
在中華台北城市代表團中，屏東縣政府是唯一的非六都成員。對於其參與COP 21這樣的具體行動，意味著面對全球環境議題不再只是中央政府與核心城市的責任。 屏東縣政府這次參與大會的代表性議程即為變革行動計畫發表，名為光采濕地微型電網示範園區計劃[註7] 。其計畫內容是有關於屏東縣易因風災和水災損失農作物，因此推動農用太陽能板的設置，期望降低對於化石燃料之依賴性並強化韌性[註8]，相當符合COP 21大會主張的發展方針。
為何地方政府可以活躍於COP 21?
德國全球變遷諮詢委員會（WBGU，2011）曾於其報告指出，城市占有全球最終能源需求與溫室氣體排放的四分之三[註9]，因此其在邁向低碳社會轉型過程中扮演了重要角色。臺大風險社會與政策研究中心研究員張國暉（2016）也曾指出，都市政府早被普遍肯認應做為節能低碳及氣候變遷治理的主要行動者。再者，由於臺灣本身不是聯合國的成員，以及受制於對岸影響的特殊政治立場，因此在參與國際場合上經常會受到限制。然而，城市本身跳脫了國家主體的界線（廖卿惠，2015），意味著更彈性的發展空間。
自此，除了各地方政府不可抹煞的努力以外，像是ICLEI這樣的國際組織，也在臺灣地方政府與COP 21之間發揮了穿針引線的功能。多數臺灣地方政府參與的重要議程如市長聯盟會議以及變革行動計畫等，都是ICLEI與其他單位所促成的。臺大政治系副教授林子倫也曾表示：「相較於台灣被排擠在聯合國之外，像ICLEI這樣的組織，除去了國際政治因素，提供友善又有效的舞台，讓各個城市和地方政府彼此學習，並且做更多的連結」（李育琴，2015）。由此可以得知，許多城市外交關係避開了臺灣在政治上的敏感帶，對於國內各地方政府在積極參與COP 21上是一大利多。
面對氣候變遷，城市正在崛起
即便各地方政府在COP 21嶄露頭角，展現自己的城市在減碳上等作為的成果，我們終將要體認到環境變遷是全國性、世界性的，應對環境變遷是每一位市民、亦或是國民，甚至是每一位世界公民的責任。行銷自己的城市、在國際舞台上大放異彩確實是值得鼓勵之事，但我們仍要體認到參與全球氣候峰會的本質在於強化自身應對氣候變遷的韌性，進而在減緩、調適與能力建設等層面上執行最具體的作為。根據國際組織德國看守協會（Germanwatch）在COP 21發表的2016氣候變遷績效指標，臺灣排名倒數第十（陳文姿、賴慧玲，2015），即顯示出無論是中央或地方政府，在減碳等作為上都還有進步空間。
自此，中央單位與地方政府的協調與合作顯得格外重要。在此建議中央單位以公開、能見度更高的方式，定期召集國內各縣市代表，共同檢討全國之自訂預期貢獻（INDC）達成狀況，並檢視各縣市是否針對全國自訂預期貢獻進行內部的政策調整與實施。在我國中央採用「溫室氣體減量與管制法」作為呼應國際減碳之核心法規的同時，各縣市政府也應依據此溫管法加速推動與落實地方的「溫室氣體管制執行方案」。如若不然，我國之氣候變遷績效恐將無法有效改善，而地方政府在COP 的表現再出色都將於事無補。
(1)聯合國為應對全球暖化問題，於1992年通過聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC），致力於推展減緩、調適、資金、技術轉讓與能力建構等對抗氣候變遷衝擊的措施。此公約自1995年起開始發起了年度性的締約國大會（Conference of the Parties, COP），各締約國將於每年大會中共同研擬出應對氣候變遷衝擊的具體方針，迄今最具代表性的締約國會議之一即為通過京都議定書的COP 3大會。
(2)資料整理自ICLEI。〈認識ICLEI〉。2016/8/1檢索。
(3)同註2。
(4)資料整理自COM。〈About〉。2016/8/4檢索。
(5)全球市長聯盟以承諾、盤查、目標與行動四個階段來進行審核每個已登錄的城市，若四個階段皆通過即可成為「完全達標」城市。
(6)資料整理自TAP。〈WHAT IS THE TAP〉。2016/8/4檢索。
(7)屏東縣政府於COP 21發表之變革行動計劃的簡報標題為「Green Energy Innovation : The Smart Micro-Grid」，而登錄在變革行動計劃官方網頁上的計畫全名為「光采濕地智慧微型電網示範園區計畫」。本文選擇採用已登錄於變革行動計劃之官方名稱。
(8)資料整理自TAP。〈光采濕地智慧微型電網示範園區計畫〉。由於頁面網址較長，若需檢視請參閱文後參考文獻之內容。
(9)此報告全名為「變遷中的世界：一份永續社會契約（World in Transition: A Social Contract for Sustainability）」，由德國全球變遷諮詢委員會（WBGU）於2011年公開發表。
- 行政院環境保護署（2016）。〈聯合國氣候變化綱要公約第21次締約國大會（COP 21）暨京都議定書第11次締約國會議（CMP 11）與會情形報告〉，《行政院所屬各機關因公出國人員出國報告書》。
- 李育琴（2015）。〈2015 ICLEI落幕 首爾「11項承諾」激勵城市訂永續策略〉，環境資訊中心報導，4月13日。
屏東縣政府環境保護局（2016）。〈參與聯合國氣候變遷綱要公約第21屆締約國巴黎大會〉，《屏東縣政府公務出國報告》。 - 高雄市政府（2016）。〈高雄市政府104年參與聯合國氣候變化綱要公約第21屆締約國大會（COP 21）公務出國報告〉，《高雄市政府公務出國報告書》。
- 桃園市政府（2016）。〈2015 聯合國氣候變化綱要公約。UNFCCC 第21次締約國大會在巴黎〉，《桃園市政府公務出國報告書》。
- 陳文姿、賴慧玲（2015）。〈明年會更好？台灣減碳全球倒數第十〉，環境資訊中心報導，12月10日。
- 國家發展委員會（2016）。〈參加「聯合國氣候變化綱要公約第21次締約國會議（COP 21）與京都議定書第11次締約國會議（CMP11）」出國報告〉，《國家發展委員會公務出國報告》。
- 張國暉（2016）。〈都市能源轉型與大眾運輸系統〉，周桂田、林子倫（主編），《臺灣能源轉型十四講》，頁132-145。台北：巨流圖書。
- 新北市政府環境保護局（2016）。〈參與聯合國氣候變化綱要公約第21屆締約國大會(UNFCCC COP21)暨法國低碳設施觀摩報告〉，《新北市政府公務出國報告》。
- 楊順美（2015）。〈六都應該做為台灣因應氣候變遷行動的領頭羊〉。https://www.facebook.com/notes/媽媽監督核電廠聯盟/媽盟cop-21專題報導-part-2-六都應該做為台灣因應氣候變遷行動的領頭羊/703659146436342。2016/7/16檢索。
- 經濟部工業局（2016）。〈參與聯合國第21屆氣候變化綱要公約締約國（COP 21會議暨京都議定書第11屆締約國(CMP11)會議〉，《經濟部工業局公務出國報告》。
- 臺中市政府（2016）。〈臺中市政府赴法國巴黎參加第21次聯合國氣候變化綱要公約締約國大會（COP 21）及其周邊會議出國報告〉，《臺中市政府公務出國報告》。
- 臺北市政府環境保護局（2016）。〈參與聯合國氣候變化綱要公約第21屆締約國大會（COP 21）周邊會議報告〉，《臺北市政府公務出國報告》。
- 廖卿惠（2015）。〈COP21ｘ城市，氣候變遷下台灣城市的國際參與策略〉，環境資訊中心報導，12月16日。
COM。〈About〉。http://www.compactofmayors.org/history/。2016/8/4檢索。 - ICLEI。〈認識ICLEI〉。http://kcc.iclei.org/tw/kcc.html。2016/8/1檢索。
- ICLEI（2015）。〈中華台北城市通過國際城市網絡組織積極參與COP21氣候大會〉。http://eastasia.iclei.org/fr/newsdetails/article/cop21-4.html。2016/8/1檢索。
- ICLEI（2015）。〈Cities from Chinese Taipei actively participated in COP21 through global city networks〉。http://eastasia.iclei.org/cn/newsdetails/article/cities-from-chinese-taipei-actively-participated-in-cop21-through-global-city-networks.html。2016/8/18檢索。
- TAP。〈WHAT IS THE TAP〉。http://tap-potential.org/about-tap/。2016/8/4檢索。
- TAP。〈光采濕地智慧微型電網示範園區計畫〉。http://tap-potential.org/projects/%e5%85%89%e9%87%87%e6%bf%95%e5%9c%b0%e6%99%ba%e6%85%a7%e5%be%ae%e5%9e%8b%e9%9b%bb%e7%b6%b2%e7%a4%ba%e7%af%84%e5%9c%92%e5%8d%80%e8%a8%88%e7%95%ab/。2016/9/28檢索。
- WBGU (2011). World in Transition - A Social Contract for Sustainability. Berlin: WBGU.
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「變遷中的世界」特刊簡介
系列之一：認識WBGU
系列之二：全球氣候變遷調適在臺灣－對脆弱性與韌性的重視
系列之三：歷屆地球高峰會與臺灣的參與情況
系列之四：地方縣市政府與COP21
系列之五 ：從京都到巴黎－看國際溫室氣體減量承諾趨勢
系列之六：先產業後綠能?簡評新政府的綠能政策