不止救北極熊和太平洋小島、氣候行動搶救你我的健康！

WHO對COP26提出支持氣候行動的專題報告

 

文／王瑞庚 中心博士後研究員；王奕陽、王涵、胡祐瑄、施怡君、趙怡萌 中心助理研究員；周桂田 中心主任

製圖／劉恒 中心助理

 

氣候變遷對健康威脅的證據已經不可忽視

 　　氣候變遷除了導致極端天氣災害，也帶來海平面上升與海洋酸化（Ocean acidification）、生態系統轉變和乾旱等直接的天候、生態與地球物理上的改變而危害人類生存，近年來愈來愈多證據已經指出氣候變遷對健康威脅已經不容忽視，在未來將成為公共健康的主要課題。

　　2021年10月國際權威醫學雜誌《刺胳針》（The Lancet） 醫學期刊的年度《健康與氣候變遷倒數計時》（Countdown on Health and Climate Change）報告，召集了全球43個頂尖的醫療機構和聯合國組織，全面性地回顧了氣候變遷對健康的廣泛影響，報告中指出超過12項極端氣候對健康威脅的評量，超過去年同期的結果，特別是注意到脆弱族群、農業從業人員和各種健康社會不平等的嚴峻考驗；他們的副標題「未來健康的緊急警報（code red）」顯示出全球醫療界對氣候影響健康的擔憂，他們認為決策者的不作為將使數百萬人的生命陷入危險之中（Joselow ,2021； Kaplan,2021）。到11月，WHO向COP26提出一份由全球醫學界 150 多個國際醫療與公共衛生組織和 400 名醫療專業人員編纂之「COP26氣候變遷與健康特別報告」（COP26 Special Report on Climate Change and Health），報告具體提出 10 項給全球公共衛生決策者的優先行動建議，呼籲他們對當前氣候和健康威脅採取緊急行動。由於未來氣候緊急對健康的影響，將與社會經濟與健康、脆弱族群不平等相關，因此報告強調各國政府在國際氣候運動中優先考慮健康和公平的措施。

　　《健康與氣候變遷倒數計時》報告具體舉出地球暖化如何增加人類的疾病風險，首先是溫度升高對人體帶來的直接影響，炎熱的天氣將增加農地工作者以及老人中暑的可能性。再者，越漸溫暖的天氣有利蚊蟲繁殖，因此將導致蚊蟲帶原、傳播熱帶疾病的機率上升；同時，空氣中花粉數量上升也將增加人類氣喘以及其他呼吸性症狀發作的機率。高溫少雨的天氣出現頻率增加也會使森林大火越發頻繁，從近年加州野火的案例中，野火竄出的煙入侵到當地居民肺葉與血管中，甚至傳播遠至德州、俄亥俄州以及紐約州等地，增加各地居民呼吸道疾病的風險；除此之外，缺乏雨水、乾旱加劇將導致農作欠收，全球有上百萬人暴露在飢荒的風險中（Joselow ,2021； Kaplan,2021）。

　　報告將全球COVID-19大流行以及氣候變遷的應對措施進行分析，發現兩者都讓世界不平等的狀況更加惡化，並且凸顯各國優先發展經濟利益而忽視氣候與健康問題惡化的不智作法。並且，專家學者進一步指出，當各國投資鉅額對抗COVID-19疫情時，並沒有投注與其相當的資源在應對氣候變遷上，然而，科學研究證據指出，極端氣候相較本次人類面臨的傳染病大流行，將威脅更多人類與其他物種的生命。以美國為例，即便拜登政府執政後展現積極的氣候政策，美國每年花費在補貼化石燃料的金額幾乎可以比擬其年度花費於公共衛生上的成本，可見美國還沒有認真面對氣候與健康迫在眉睫的威脅並提出有效的回應（Joselow ,2021；Kaplan ,2021）。

 

氣候變遷下的健康衝擊

　　WHO在其所發表的COP26氣候變遷與健康特別報告中，提出了10項給全球公共衛生決策者的優先行動建議，呼籲他們對當前氣候和健康威脅採取緊急行動。

　　本報告援引IPCC的結論來強調，為了避免災害性的健康影響，且防止數百萬人因氣候變遷而死亡，世界必須將升溫限制在1.5°C。過去的排放已經導致了一定程度的全球升溫，以及其他無法避免的氣候變遷現象。然而，即使是維持在1.5°C的全球升溫情境下，也無法認定這就是安全的處境；每增加十分之一度的升溫，都會對人們的生活和健康造成嚴重損失。

　　雖然所有人都無法避免這些風險，但健康受到氣候危機傷害最嚴重的人們，亦是最沒有能力保護自己和家人免受其害的對象，即低收入和弱勢國家及地區的人；這些人對暖化的貢獻其實都是最低的（這些地區的人通常是化石能源和原料消費較少的一群）。

　　氣候危機可能使過去50年在全球健康和消除貧窮方面的進展化為烏有，並進一步擴大健康不平等現象。氣候危機以各種形式危及「全民健康覆蓋率」（Universal health coverage, UHC）的落實，它加重了現有的疾病負擔，並加劇在醫療服務取得上的障礙。超過9.3億人（約占世界人口的12%）至少將家庭預算的10%用於支付醫療費用。由於最貧窮的人口基本上沒有保險，目前每年的健康衝擊和壓力已經使約1億人陷入貧困，而氣候變遷的影響使這樣的健康惡化與貧窮現象更加嚴重。

　　氣候變遷已經透過熱浪、風暴和洪水等日益頻繁的極端天氣事件造成對人體的傷害、食品供應鏈的破壞、人畜共同傳染病與透過食物、水和病媒傳播的疾病的增加以及健康精神問題。此外，氣候變遷正在破壞生計、平等，以及醫療保健資源的近用（access）與社會支持結構等社會基本要素 （參見圖1）。

　　氣候變遷影響下，最脆弱和社經條件最差的族群，如婦女、兒童、少數民族、貧困社區、移民或流離失所者、老年人口和有潛在健康狀況的這些氣候敏感族群，他們的健康風險（climate-sensitive health risks）將不平等的增加。

　　就短、中期而言，氣候變遷對健康的衝擊程度，取決於評估對象面對當前氣候變遷衝擊的韌性，以及調適的程度和速度。從長期來看，影響的程度將越來越取決於當前採取轉型行動的程度，包含減少排放、避免突破危險的升溫上限和潛在、不可逆的引爆點（tipping points）。

 

 

圖1 氣候變遷下的健康衝擊

資料來源：WHO, 2021: 3。風險中心譯製。Copyright by WHO.

 

說明：圖一為氣候敏感健康風險、風險暴露途徑，以及脆弱性因素之間關聯性的概覽。

　　　氣候變遷會直接和間接地影響健康，且會受到環境、社會和公共衛生等決定性因素的強烈影響。

 

以下是我們對報告提出的10項建議的摘要，未來團隊將進一步研討這些建議對臺灣的啟示和建議。

 

一、致力於健康的復甦

從COVID-19中恢復健康、綠色和正義

1、協調氣候和健康目標

COVID-19的復甦行動應和《巴黎協定》目標及WHO的《健康與綠色復甦宣言》一致。像是避免空氣品質回到COVID-19前的污染情況（疫情期間，一些地區因為減少經濟活動而空污下降）、強化醫療系統、減少健康不平等。

2、支持無化石燃料

燃燒化石燃料造成的空氣污染導致每年有數百萬人早逝。政府應改革能源補貼政策，在確保所有人都有能源可用的情況下，終止對化石燃料的補貼，讓公共資金能用於潔淨能源的投資。

3、為下一次疫情的爆發進行預防與準備

政府可以透過優先針對高危險族群的醫療投資、充實醫療人力、加強監測和研究、解決人畜共通傳染病的成因，以及建立氣候智慧醫療系統（Climate-smart health systems），來提高全球疫情的預防、準備和應變能力。

4、將健康納入所有政策

政府應將健康納入國家和地方層級的所有政策。首先，健康相關部門或組織應在管轄的活動、政策和計畫中優先考慮氣候變遷。其次，健康利害關係人應參與到所有氣候決策過程中。

5、致力於疫苗的公平性

全球未能公平地分配疫苗，將對中低收入國家的社會經濟復甦帶來嚴重的影響。政府應致力解決不公平的疫苗分配，以及全球氣候和健康危機相關的不平等問題。

 

二、我們的健康沒有商量餘地

將健康和社會正義置於聯合國氣候談判的核心

1、限制升溫在1.5°C以下才能存活

國家自定貢獻（NDC）和淨零承諾，為政府保障公民健康免受氣候變遷影響的具體政策目標。政府應提交符合1.5°C的目標，且能保護弱勢人群的健康和生計並具有健康及社會共同效益的「健康NDC」（Healthy NDCs）。例如甲烷等空氣污染物的獨立減排目標，將為氣候和健康帶來益處。

2、擴大對脆弱國家的融資以應對氣候和健康危機

氣候融資對於保護脆弱國家至關重要，能使其免受氣候危機日益惡化所造成的健康衝擊。高收入國家曾承諾每年提供1,000億美元至2020年，但該目標並未實現。高收入國家的政府可以透過實現該氣候融資目標，來重建在《巴黎協定》進程中建立的信任。

3、加強對調適和韌性的支持

建立「全球調適目標」（Global goal on adaptation）。在減少排放的同時，也需採取調適措施來降低對氣候衝擊的脆弱性、建立韌性，並實現公平和永續的發展。各國政府已同意建立全球調適目標。然而，WHO的調查強調，僅多於半數的國家針對健康議題制定國家氣候變遷計畫或戰略。

4、對生命損失和健康損害採取行動

時至今日，氣候變遷已經對許多脆弱國家和社區的生存造成威脅。各國政府應意識到並解決脆弱國家和社區正在面臨的生命損失和健康、福祉及損害生計的問題。

5、完成《巴黎協定》規則手冊

為建立一個具野心且透明的氣候制度，確保能夠實現巴黎協定目標並保障健康，各國政府需就碳市場機制訂定規則、確保各國減排目標與《巴黎協定》保持一致，並為2023年的首次「全球定期盤點」（Global stocktake）奠定基礎，從而實現最強大的全球協議，以保護人類和地球。

 

三、利用氣候行動的健康益處

優先考慮對健康、社會經濟和環境最有效益的介入措施

1、在各治理層級中最大化並衡量氣候行動的健康共效益

有野心的氣候行動會為社會和健康目標帶來積極的外部效應，也稱為健康共效益（Health co-benefits），各層級政府機關應承諾促進、說明和監測氣候介入措施的健康共效益，並將之反映於決策中。

2、尊重每個人的健康權

每個人在不同程度上都會受到氣候變遷的危害，但在弱勢族群身上尤為明顯。政府應將健康和公平置於政策制定和衡量國家進步的核心位置，以尊重每個人的健康權，而這可以透過保障健康、生命和健康環境權的政策來實現。

3、支持「健康和氣候變遷」的科學發展

有多種工具可用於評估氣候政策帶來的健康和經濟共效益，但仍然存在著區域差異和專業知識上的落差，因此有必要縮小知識差距並建構專業能力，來研究氣候變遷對健康的影響和氣候行動帶來的健康共效益。

 

四、建立應對氣候風險的健康韌性

1、定期評估健康的脆弱和調適能力

政府首先應評估哪些人口和地理區域是最為脆弱和最不利的，以及健康系統在何種程度上有能力應對這些健康風險，之後，應反覆進行氣候變遷與健康之脆弱性和調適能力評估（Vulnerability and adaptation assessments, V&As）^[註1]，以保全其人口的公共健康，以及其健康系統和設施的韌性。

2、制定與執行以證據為基礎的健康調適計畫

政府應透過脆弱和調適能力評估（Vulnerability and adaptation assessments, V&As）制定全面且具有野心的健康國家調適計畫（Health National Adaptation Plans, HNAPs）^[註2]，讓影響健康的非健康部門（水、公衛、交通、能源部門）參與，確保必要的資金，以及幫助政府建立制度、組織和技術的能力，以及有效地建立健康系统，使其更具有韌性面對未來的健康衝擊和氣候變遷的影響。WHO建議，運用其氣候韌性健康系統運作架構，可確保健康國家調適計畫（Health National Adaptation Plans, HNAPs）的全面性及品質標準。

3、強化健康系統與設施的氣候韌性與環境永續

各國政府應致力於增加便利、可負擔和永續的基本健康服務，並強化醫事工作者的能力，以確保健康系統和設施能夠在不穩定和不斷變遷的氣候中保護和改善所有人的健康。高收入國家應支援低收入和脆弱國家，提供氣候韌性和環境永續的健康照護。此外，也應加強全球、區域和國家監測系統，以便評估健康系統和設施的氣候韌性與環境永續的進展。

4、縮小用於健康調適和韌性的資金差距

各國政府應將其氣候融資的50%用於調適和移除現有資助健康調適和韌性的障礙，從而幫助縮小資金差距。

5、跨部門實施促進健康的措施，以保護健康和促進氣候正義

各國政府可以透過投資影響健康的非健康部門，如水、能源、食品和農業部門等，將「確保健康及促進各年齡層的福祉」（SDG3）作為首要的政策目標，並確保各部門之間的協調，以及監督非健康部門行動的協同與權衡。

 

五、建立保護與改善氣候與健康的能源系統

1、逐步淘汰具污染性的化石燃料

各國政府需要終結所有對國內外的化石燃料能源的支持，同時，增加能源效率與再生能源的投資，以避免環境、健康和經濟的損失，並確保包容和公正的轉型。

2、讓我們呼吸乾淨的空氣

各國政府應優先採取措施改善空氣品質，如實施WHO的空氣品質指引（WHO Air Quality Guidelines）、監測空氣品質，以及衡量和彙報減少空污帶來的健康效益、確保採用法定空氣品質目標和實施架構、讓私部門負起責任，並將空氣品質目標納入其能源政策。

3、投資家庭能源的潔淨解決方案

各國政府應幫助家庭實現電氣化，盡快轉型至潔淨的烹飪、照明、供暖燃料與技術，同時擴大再生能源。此舉不僅有利於城市周邊、農村和邊緣社區及婦女和兒童等弱勢族群，也成為公正的氣候解決方案的重要部分。

4、使用潔淨能源為健康部門供電

中低收入國家的政府可以透過在其健康系統中優先推廣再生能源，減少能源貧窮，改善獲取醫療照護的便利性並加強韌性。

5、確保工人和社區的公正轉型

對於從高污染部門轉型至較永續的部門的工人、社區和地區，政策制定者應當提供支援、培訓和機會，且轉型規劃應該與健康影響評估同時進行。化石燃料公司和運營商有責任採取補救行動，清理並盡可能消除他們造成的污染所帶來的有害影響。

 

六、重新想像（Reimagine）城市環境、交通和流通性

1、逐步淘汰內燃機並減少使用個人車輛

各國政府應朝向低排放車輛轉型、減少使用個人車輛，而公共交通系統也應迅速淘汰內燃機，來改善空氣品質、呼吸系統和心血管健康，以及減少噪音污染和道路交通傷害。

2、優先考慮步行、騎自行車和大眾運輸

各國政府應重點投資以及推動步行、自行車和大眾運輸，建立便利、可負擔的、乾淨的大眾運輸環境（步行與騎自行車對健康有益，能夠減少許多慢性疾病的風險）。

3、建立以人為本的城市

政府應將健康、公平和自然因素納入城市與區域規劃政策和介入措施中，並確保資金與資源持續挹注，建立健康的城市環境。

 

七、保護和恢復大自然作為我們健康的基礎

1、終結我們對大自然的破壞

各國政府應採取避免生物多樣性與生態系統的損失或惡化的措施，如減少森林砍伐、支持原住民從事當地社區保護或恢復其傳統土地和水域的管理、執行具有企圖心的國家生物多樣性策略與行動計畫（National Biodiversity Strategies and Action Plans, NBSAPs），以及取消對生物多樣性有害的補貼措施。

2、保護和恢復我們共同依賴的生態系統

各國政府可以透過多種方式保護和恢復生物多樣性的生態系統，如透過促進永續農業實踐、保護原住民權利、城市綠化、永續海洋管理、野化（rewilding）和其他生態系統恢復工作。此外，各國政府應承諾到2030年保護和復育至少30%的陸地和海洋。

3、意識到人類、動物和生態系統健康的連結

為確保預防和及早發現生物多樣性喪失帶來的健康風險，各國政府應將「一個健康」（One Health）^[註3] 途徑納入所有涉及健康和環境永續的政策中。

4、推動以自然為本（nature-based）的解決和振興方案

各國政府可以透過儘量減少對自然造成傷害的振興計畫，以及至少10%的總體投資用於保護和恢復自然，促進以自然為本的振興，這不僅可以創造新的就業機會，同時也可以保護受全球流行病影響最嚴重的農村和低收入地區的人民。

5、藉由實施新的全球生物多樣性架構以保護人類與地球

各國政府承諾2030年扭轉生物多樣性的消失，並制定具野心的計畫與方案，以支持具野心的「2020後全球生物多樣性架構」（the Post-2020 Global Biodiversity Framework, GBF）。

 

八、促進永續和具韌性的糧食生產及更能負擔、營養的飲食

1、培育我們的未來

現今有超過30億人無法負擔及獲得永續的健康飲食，加以改善後能防止大約1,100萬人死亡，為了實現此目標，各國政府應採取永續的糧食系統政策，以確保提供營養、負擔的起且安全的食品選擇。

政府相關政策措施：制定符合永續標準的飲食指南及財政措施（稅收、補貼支援健康的飲食模式）。

2、取消有害的農業補貼

各國政府每年提供近6,000億美元的農業補貼，應取消支持高排放、不健康食品的補貼，並透過其他激勵措施將補貼轉向永續農業，以確保政府能夠在不斷增長的人口中獲得健康飲食。

3、支持公正的農業轉型

將破壞環境和危害人類健康的耕作方式，改為公平公正的方式向營養和生態友好的糧食系統轉型。各國政府應該支持農村地區工作者，透過培訓以協助朝向永續農業，同時，高收入國家必須承擔起減少糧食系統的排放責任。

4、將糧食系統中的生物多樣性主流化，以增強韌性、提高糧食安全並降低排放

生物多樣性是糧食安全、營養和飲食品質的基礎。政府應支持走向永續糧食系統、健康和營養飲食。將生物多樣性介入措施納入糧食系統的主流，以增強韌性、提高糧食安全、改善營養、降低排放並保護重要的自然資源，Ex：促進本土物種、當地食品的生產以及消費、為學齡兒童提供健康的當地產品等。

 

九、為更健康、公平和環保的未來提供資金，以拯救更多生命

向福祉經濟（Well-being economy）^[註4] 轉型

1、停止資助污染

2017年化石燃料補貼共5.2兆美元，佔全球GDP 6%以上，2020年由於COVID-19，化石燃料補貼估計僅佔總支出的2.5%。終止對國內外化石燃料的補貼尤其重要，OECD國家需要於2030年完成煤炭淘汰，非OECD國家則為2040年。為確保包容性和公正轉型，需要提供資金、技術支持以及公平保障，使脆弱族群避免能源貧窮。

2、縮小健康資金缺口

氣候資金較少應用在健康部門，約有三分之二的《巴黎協定》NDCs提到健康的重要性，半數的國家已經制定氣候變遷和健康策略，但有健康調適計劃的國家則少於一半，僅有不到0.5%的多邊氣候資金分配給健康計畫。應投資健康調適和韌性，增加地方主導氣候行動的資金，透過改革和重新分配對健康有害的補貼來加強健康系統，進而縮小健康資金缺口。

3、確保公共和私人資金不會損害健康

過去5年，全球銀行投資3.8萬億美元在化石燃料，必須終止對環境和健康有害的補貼，並避免對威脅社區健康和福祉及造成污染的活動進行投資。不論是私人投資或者是財政政策上，都應確保融資不造成氣候、公共健康的損害。

4、向脆弱國家提供債務減免

由於全球不平等加劇及氣候和健康影響惡化，脆弱國家的債務不斷上升。開發中國家每年需要700億美元以因應氣候變遷，因此高收入國家除了承諾提供國際氣候資金外，透過債務減免能使全球團結。氣候脆弱國家（如小島嶼開發中國家）正呼籲機構和政府提高氣候融資的可獲得性並加強脆弱開發中國家的能力建設，目前僅有2%的氣候融資用於小島嶼國家，最低度開發國家則為14%。

 

十、聽取健康社群（Health community）意見並制定緊急的氣候行動

動員和支持健康社群採取氣候行動。

1 培訓健康勞動力以因應氣候變遷

健康專業人員需要接受培訓與培力以識別、預測和治療氣候危機下的症狀，而這可以透過更新衛生課程和提供額外、持續的氣候變遷和健康培訓支持計畫，並提升健康工作者專業以因應之。

2 在醫療保健部門採取氣候行動，轉型為永續的醫療保健

醫療保健部門約佔10%的全球GDP，在全球的氣候行動上有一定的影響力，此領域可以透過實施低碳的醫療營運，促使供應鏈脫碳以及邁向淨零排放。同時在政府面也應該要制定一個永續低碳健康系統（Sustainable low carbon health system）的行動計劃或路徑，並考慮暴露在空氣污染下民眾受到的影響，以及如何透過醫療部門減少空氣污染暴露的作用。

3 促使健康專業人員提倡氣候變遷和健康

健康專業人員可作為溝通者融入當地社區，成為從全球到在地減少排放和保護民眾免受氣候變遷影響的有力倡導者，政府也可以支持健康界去有效參與氣候變遷與健康的議題。

4 保護子孫後代的健康

每年，由於環境的因素奪走了約170萬名五歲以下兒童的生命，其中有10億兒童面臨被氣候危機影響的極高風險，政府應該傾聽、採納年輕人以及其他弱勢族群的聲音且與之合作。

 

結論

　　WHO「COP26氣候變遷與健康特別報告」認為，人類面臨的最大健康威脅就是氣候變遷，沒有人能免受氣候變遷對健康的影響，最脆弱和處境不利的民眾感受尤其明顯。

　　為保護人們的健康免受氣候變遷影響，需要在能源、交通、自然、糧食系統和金融等各個領域採取轉型行動。實施具野心的氣候行動替公共健康（public health）帶來的好處，遠遠超過其成本。本報告中的十項建議強調了政府在應對氣候危機、恢復生物多樣性和保護健康方面需要採取的優先行動，透過實施這些緊急變革，政府可以確保我們的健康未來。

　　在此報告當中，我們看到氣候變遷與健康這個複雜跨界風險議題，由國際上氣候變遷專業、醫療公共衛生專業、社會經濟等不同專業，整合提出一套跨領域的解決方案以面對這個跨界風險議題，對各國而言，它必然是跨部門的整合性戰略。除了氣候與健康專業之外，我們還看到「社會脆弱族群」與「不平等」這些字高頻率地出現，標誌著未來人類氣候戰役，從自然科學、工程專業的奮鬥，開始迫切需要加入社會科學來處理「環境、健康正義」與「公正轉型」這些未來全球淨零碳排願景下，會影響人類生活鉅變、必須解決的問題。

 

 

參考資料：

1. Maxine Joselow (2021). “Washington Post: COP26 finally framed climate change as a public health issue, experts say.” Retrieval Date: 2021/12/22.
2. Sarah Kaplan (2021). “Inaction on climate change imperils millions of lives, doctors say.” Retrieval Date: 2021/12/22.
3. WHO (2021). COP26 special report on climate change and health: the health argument for climate action. Geneva: World Health Organization.