文/賴偉傑 綠色公民行動聯盟常務理事

　　2024年年終，環境部提出了台灣2030年的減碳「國家自定貢獻」（2030 NDC）。於此之前，賴總統也在「氣候變遷委員會」提到將遵循IPCC的主張，向《聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）》規劃提出2035 NDC的目標；同時，因應賴總統兩個任期八年的努力方向，提出2032的減碳目標。時間點再往前，2022年蔡總統首次宣示2050淨零並入法；而2020年核定的「能源轉型白皮書」，依據是原2017年「溫室氣體減量及管理法」的長期減量目標：「2050溫室氣體排放量降為2005基準年的50%以下」。也就是說，台灣在短短幾年內，提出了不同的階段目標和路徑圖，雖有國內和國際的雙重因素下順勢而起的大環境和企圖心，卻也令人目不暇給。

　　正面來看積極度增加、資源投入力道加大，但也讓政策的嚴謹度，以及可能的衝擊評估不足。當然在時間的壓力下，有些明顯以之前類似的政策延續（或綁定）和慣性思考，把已有的的計畫和作法，直接套用、拼貼或增刪，讓轉型錯失了一個「重新檢視」或「歸零思考」的契機。但不論如何，這整套逐漸形塑的氣候政策框架，從「主流化」逐步邁向「深化」（深水區）的時候，本文以NGO的視角和參與經驗，提出一些觀察和建議。

對接與對齊

　　2050淨零碳排已經在「氣候變遷因應法」修法後，成為法定的目標。但如何達成？路徑為何？期程的里程碑為何？雖可能是不斷滾動調整的過程，但各個層級的公部門，以及重要的領域之間，如果沒有密切的連結，恐淪為政策治理的錯置，甚至導致社會信任危機。

　　就減碳目標而言，國家之所以能提出NDC，應該是與國家層級政策、總體產業發展碳排放、地方政府的減碳規劃統整下的目標和承諾。政府為邁向淨零設定十二項關鍵戰略，這是一個龐大的執政和社會工程，因此需要各個層面的對接與對齊：包括台灣與國際社會、中央與地方政府、政府與產業，地方政府內部、地方政府之間，涵蓋政策、計畫、目標、方法論、路徑、法令、經費、資訊、科技，以及氣候治理等面向。

　　政府與聯合國對齊，提出「階段性目標」（目前將會有2030、2032、2035、2050）的國家減碳承諾（即NDC），然而台灣大部分的（大型）產業界，並沒有提出個別企業的減碳目標和期程，國家也尚未有具體的法規要求，因此產業減碳在NDC承諾中依據為何？如何對接？令人質疑。

　　同樣的，各個縣市政府提出的「溫室氣體減量執行方案」，[註1]跟NDC以及各部門減碳目標之間的關連為何？逐年的目標期程是否「對齊」？以及檢討調整機制為何？也是莫衷一是。

　　再來是地方政府內部。政府推動與國際接軌的「永續發展自願檢視」，[註2]各縣市政府之前已陸續完成的「地方政府自願檢視報告（Voluntary Local Reviews, VLR）、以及「溫室氣體減量執行方案」、「氣候變遷調適執行方案」，和每年公布的「成果報告」，政策宣示與推動方案之間是否相容？是否有調整和檢討的連動機制？因為地方發展應該鑲嵌在「淨零」的思維下，否則有可能不同施政計畫間矛盾或抵銷，也牽涉到資源投入選擇的優先順序或方式，需要更全面地檢視評估。

　　另外，在推動減碳與調適等氣候治理時，很多議題和衝擊影響已超過行政疆界，而以生態圈、生活圈、產業帶或廊道等「區域」的情勢展現，因此範圍內的各縣市政府之間的各種協作，更形重要。各縣市政府之間的競合、因地制宜、經驗分享，這些區域尺度的對接為何？如何強化既有或重新建構跨縣市的合作平台，非常必要。

　　總結而言，氣候變遷需要總合治理，「對接和對齊」應為最基本的基礎設施。

治理與社會對話

　　除了上述的「對接與對齊」外，可能也需釐清目前更上位的治理視野和形勢。賴總統就任後成立的氣候、社會韌性、健康三個委員會，[註3]看似三個獨立面向，但其實有更多的交互指涉和連動的空間。因為淨零轉型包含能源、產業、生活以及社會轉型，而社會轉型不只是社會溝通和公正轉型，而是希冀2050達到淨零的過程和目標，讓台灣成為更永續、更包容的普惠公義社會。因此，除了「因應氣候變遷」的驅動外，也是「價值願景」驅動的社會工程。包含健康、韌性在內都是重要的價值和互為表裡的要素。

　　譬如碳排放的定價（碳費），就像過去的空氣污染（空污費）、污水排放（水污費）、廢棄物處理（垃圾費）一樣，是把對環境和健康造成影響的「外部成本」，調整成生產者（廠商）必須負責任轉為「內部成本」，不但比較公平也增加改善的誘因，杜絕劣幣逐良幣的反向淘汰。而且，推動更負責任的經濟發展方式，建構支持體系不讓弱勢者承擔衝擊，對內，讓社會普惠包容，增加社會互助韌性；對外，也接軌共同價值陣營的氣候合作，增強國際連結韌性。

　　因此，轉型戰略與政策規劃有很多知識缺口，以及重新建構和論述的可能性，必須盡力研究和面對，作為社會共同努力的信任和對話基礎。

　　或許氣候治理和淨零轉型，不只是「社會溝通」，需要更多的政策衝擊分析與因應準備，並以多型態去轉譯，陪伴民眾能更融入這個轉型工程的實質參與和提升共同承擔的意願。

　　氣候的「政府治理」之外，可能需要更多元的社會力，扮演「社會治理」的角色，[註4]互相建構出包含國家總體淨零、公正轉型、地方區域發展、經費預算，更豐富的總合治理和政策組合。[註5]

NGO參與因應推動會的社會治理

　　全台各縣市關切能源轉型的民間團體，2015成立「能源轉型推動聯盟」，把倡議設計作為指標和指引，以訪談、溝通、評比的方式，與地方政府建立監督和協作的機制；綠色公民行動聯盟也在其「透明足跡3.0」計畫下，以ESG檢測儀、淨零路徑模擬器的數據資料庫和視覺平台，讓公眾參與監督，追蹤企業減碳實質承諾與期程；而台灣氣候行動網絡（TCAN）等團體，規劃舉辦「淨零地方自治條例」、「地方調適計畫檢核」的分享與討論會議，與第一線公務人員共同面對淨零政策實作和因地制宜的課題；NGO也有嘗試以國際連結，如綠色和平、台灣青年氣候聯盟等推動倡議，邀請地方政府宣布簽署《氣候緊急宣言》。NGO透過各類「社會參與治理」的模式，與「政府治理」的建構對話、互補，甚至挑戰。社會治理角色的存在，超越地方、中央間的行政程序與運作框架，反而成為兩者間的政策資訊與思維的另類協作軌道。

　　依據「氣候變遷因應法」，地方政府應設立「氣候變遷因應推動會」（簡稱「推動會」），包括修訂「溫室氣體減量執行方案」及其成果報告、修訂「氣候變遷調適執行方案」及其年度成果報告，應送推動會後對外公開。[註6]而各縣市政府的因應會一定比例邀請民間團體代表擔任委員的情況下，「推動會」這現有的法定正式管道，應該可以成為更積極的公共社會參與治理的對話場域和機制。

　　務實上來看，也可做為縣市政府推動計畫的風險評估、風險管理，達到政策轉譯、風險溝通的練演和調整的功能。

　　推動會，除了再三敦促地方政府，釐清本文提出的各種「對接、對齊」是重點之外，首先，應在環境部氣變署的「氣候資訊公開平臺」網站，至少建置「縣市政府因應推動會」的權責與名單、會議資料、會議記錄、政府回應等資訊的「共同資訊」網頁，讓各縣市間具有正向的「參考性與可比較性」外，資訊公開也有利於社會公眾參與以及「可問責」的依據。

　　再者，因為環境部已公布2030的NDC（草案），後續會有2025年二月前的公眾參與和行政院核定，之後縣市政府也要提出第三階段（2026-2030）的「溫室氣體管制執行方案」。因此，民間團體將嘗試邀請各縣市推動會民間團體委員交流，互相了解和分享各縣市推動會的運作情況。除了關注第三階段管制方案的審訂外，也可討論一些值得推動的共同目標和作法，包括「務實」面以及「前瞻」面的建議，希望推動會之間可以有互相學習、共同協作的效果。

　　例如各縣市創新治理、成功模式的分享、經驗複製、評估機制的建立；考慮藉由空污法劃設「空氣品質維護區」的機制，[註7]納入「低碳區」、文教區的意涵，讓民眾共同思考和建構因地制宜的社會學習試驗等。如果有地方政府開始願意嘗試，就會變成一種「互助性質」的政策先行試驗，為未來更踏實的氣候治理共力。

機會與挑戰

　　有一些地方作法值得關注。如高雄市政府成立「淨零學院」、加上既有的ICLEI 高雄環境永續發展能力訓練中心，[註8]推動對公、私部門人員的「培訓」。但除「溝通對話」外，可以往淨零轉型的政府跨層級、跨部門等治理面的co-design和co-work發展，甚至邁向淨零路徑的兵棋推演等多樣性開展，期待能扮演更重要的角色以及更多功能。

　　還有，因為地方自治、各地方政府人力與財力資源的落差不小，所以如何有較清楚的指引或方法學，至少在行政量能和品質以及框架格式能夠對齊，以便互相對照、學習、協作、整合，基礎作業能夠完整。因此也建議，包括中央政府與地方政府，在NDC以及VLR的經驗下，能每年撰寫「減碳差距報告」（Gap Report），檢視每年各預計減碳目標與最後年度成果之間的差距，並列出原因以及因應方案，作為氣候治理的重要基本功，並藉以「循證治理」。可喜的是，新北市政府在2024年底的因應推動會上，已允諾率先嘗試。

　　而最近「地方財政收支劃分法」的修法爭議之下，也帶出嚴肅的課題，如果經費下放，那地方政府也要承擔起相對應的責任，以及如何「可問責」？曾聽到有縣市政府在淨零執行方案過程中，願意「中央不做，地方先做」，但「很多計畫想做，或是推動加速，但苦無經費」；然而，我們也了解很多地方「府會和諧，預算審查一分未刪」。政策推動與政治現實，在邁向淨零路上，有創新與機會，也有古老與全新的挑戰。

　　淨零轉型，是新的領域議題和規模，沒太多過去經驗可複製，牽涉層面甚廣，跨部門與跨領域，因此，對接、指引、社會治理、價值驅動，可能是「關鍵」，也需要有練習和學習曲線。從「讓大家都知道」的主流化，到進入深水區，越透明公開，越坦然，越有機會。