CCUS是Carbon Capture, Utilization and Storage的縮寫，代表捕捉、再利用與封存二氧化碳。國際能源署（IEA）在2050淨零排放情境[註1]下，估計2030年，透過CCUS，全球將捕捉16.7億噸的二氧化碳，到了2050淨零，二氧化碳總捕捉量會達到76億噸[註2]，CCUS在2050淨零減碳貢獻中，約佔24%。[註3]
台灣的陸域和台灣海峽擁有適合碳封存的地質構造，而在「淨零轉型12項關鍵戰略」中，CCUS也被列入，預計燃煤電廠、燃氣電廠都將引入CCUS做為減碳方法。今（2023）年台電和中油分別都通過了碳封存試驗計畫的環評初審，然而在台電和中油這兩處試驗計劃之先，早在約10年前，中油、能源國家型科技計畫（NEP），就已經在苗栗永和山嘗試碳封存試驗，只是當時的規劃過程忽略了民眾溝通的重要性，因此最後並未成功。若台電與中油都即將在近期重啟碳封存，那麼應該先重新檢視當初失敗的原因，避免重蹈覆轍。
- 能源國家型科技計畫（National Energy Program, NEP），從第一期（2009-2013）就開始關注碳封存，當時稱為「淨煤主軸專案計畫」，繼而2010年，經濟部成立「CCS研發聯盟」，2011年環保署成立「CCS策略聯盟」（黃鈺茹、利秀蘭，2023）。在公部門的規劃中，碳捕捉與封存早已成為既定政策，並進行許多地質調查，計算台灣陸域、鹽水層的二氧化碳封存潛力。「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」中，預計燃煤電廠、燃氣電廠將引入CCUS作為減碳方法（國發會等，2022：8-9）。
苗栗永和山碳封存計畫的發展困局
早在2012至2013年期間，中油預備以舊的油氣開採場址「苗栗永和山」作為碳封存試驗場址，因媒體報導，引起居民對於二氧化碳外洩的憂慮。對此，中油發出新聞稿，強調會尊重地方居民意願，也說明碳封存技術成熟，且碳封存幾乎不可能誘發地震，也不會因為單一地震就發生大規模二氧化碳洩漏（台灣中油股份有限公司，2013），最後仍因為民眾的憂慮與反對而停止此次試驗。
2014年，在第二期能源國家型科技計畫（NEP–II）中，成功大學團隊因永和山合適的地質條件，仍選擇此地作為碳封存的試驗地點。但消息曝光之後，苗栗縣政府、環保局、當地民意代表與地主認為碳封存可能有誘發地震、二氧化碳洩漏造成窒息風險等安全顧慮，因而強烈反對（吳為恭，2015；楊明偉等，2018）。儘管NEPII舉辦多場的碳封存座談會（楊明偉等，2018）說明碳封存的技術，並強調此技術引發地震、二氧化碳大量外洩機率極低，希望以此說服居民，但並未獲得成效（陳薏安、何明修，2016）。
圖1 苗栗縣頭份鎮濫坑里街景
資料來源：擷取自google map街景圖（前方為稻田，右後方圓桶為氫氣儲存槽，當地為小型工廠與農田、聚落交織的地景）。
風險溝通的失敗
觀察永和山碳封存試驗計畫，可發現存在著「風險溝通」失敗。在工程專家的解讀中，認為碳封存深埋於地底，因此民眾難以理解碳封存的意義。團隊於2022年訪問過幾位曾經參與當初計畫的工程專家，其中一位認為，因碳封存位於地底，導致民眾難以理解，再加之當時蘋果日報對於碳封存的報導，使民眾恐慌：「蘋果日報…說喀麥隆[註4]有一個湖…冒出大量二氧化碳，讓湖邊的人類牲畜全部都死亡…有這樣的連結之後，你就很難再去做一個詳細的說明。」（訪談紀錄，2022/9/13）。
永和山碳封存之所以招致居民反對，乍看之下是媒體渲染了碳封存的危險，但實際上，居民反對此項計畫的深層因素，還包含對於中油長期不信任。由於永和山地底有油氣儲藏，中油長期於當地承租土地，開採油氣，但當地居民認為中油並未合理補償土地租用、管線鋪設對居民權益造成的損失（陳薏安、何明修，2016）。2013年，居民也曾經與中油召開協調會，但雙方對於補償的計算方式無法形成共識（何宗翰，2013）。曾任中油探採研究所所長的吳榮章，也曾提及中油推動碳捕捉與封存的困難，除了投注大量的資金，公眾的恐懼，也受到中油與地方的互動影響──「若由（中油）公司出面，因為過去的歷史包袱以及一些負面形象，可能會將事情複雜化…因此希望可以由政府出面進行與民眾的溝通，本公司只負責技術面的執行。」（吳榮章，2010）
杜文苓等（2007）研究指出，公部門與公眾之間，可能因為雙方所關注的風險不同，因此難以對話。例如竹科宜蘭基地的設置過程，公部門與民眾之間的討論無法聚焦，民眾擔憂科學園區造成土地汙染、土地徵收後社會網絡失散、農業地帶消失。但公部門並未理解與回應民眾的憂慮，只是不斷地強調經濟成長、就業機會、以及科技發展可防治污染。雙方無法溝通在風險認知的差異，突顯「風險溝通」的失敗。杜文苓等人的研究結論中認為，若欠缺對於民眾風險認知的感受「政府無法提供有助於雙向理解與溝通的資訊，再多的溝通都可能徒增雙方的不信任感。」
研擬規劃階段缺乏民眾參與機制及合理的溝通機制
環境政策的公民參與之所以會失敗，除了無法有效溝通雙方對風險的不同認知，也是因為缺乏合理的溝通機制。中油在2012至2013年於永和山進行碳封存的試驗時，在研擬規劃階段並未先界定利害關係人，也未讓利害關係人得知並參與決策，而是民眾自行發現中油動工。經媒體報導後，中油也未主動出面說明，導致當地民眾對中油的偏見加深（陳薏安、何明修，2016）。在2014年NEPII計畫執行期間，雖然成功大學團隊在永和山舉辦說明會，但：「說明艱澀難懂，使用過多的專業術語且不使用當地老人熟悉的客語」（楊明偉等，2018），加上過去長久累積的不信任感，也導致了NEPII在2015年舉辦的座談會的失敗。NEPII計畫中，雖有林子倫副教授等調查團隊介入探討永和山的開發爭議，理解該地碳封存計畫失敗的脈絡，但調查團隊僅能蒐集民眾意見，也缺乏「解決民眾質疑的權責」（林子倫，2019）。因此我們也很難得知，這些調查的成果是否有助於公部門與當地居民的溝通，或者這些成果是否能反饋到後續的環境政策。
類似的情形，也發生在其他再生能源的場域，例如在離岸風場的興建過程，即便環評有規劃說明會的機制，但參與的民眾經常感覺到這只是一項既定程序，主辦的業者毫無溝通誠意（呂欣怡、劉如意，2017），記者吳容璟在雲林離岸風場的爭議中，亦有記錄到「漁民北上立法院…申訴此案從環評到施工過程中漁民都未被告知，與廠商的協調會還遭黑道介入」（吳容璟，2020）。陳穎峰（2021）觀察2016年離岸風機政策環評，漁民跟沿海居民缺乏在規劃初期參與政策制定主動界定風險、訂定應對方針、分配補償以預防風險的機會，而環評會也沒有再吸取其他意見，使補償機制多元化或建立新的溝通平台，僅「以統一補償公式略過與多元利害相關人的風險協商」。在碳封存、離岸風場的這兩個例子裡，在地居民、漁民缺乏知情、發表意見、參與規劃的場合與權利，這也導致了後續居民不滿、漁民抗爭持續出現，環境政策推動困難。
表1 永和山濫坑里與其他案例的民眾溝通失敗因素分析
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永和山濫坑里 |
其他案例 |
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風險溝通 |
當地居民與工程人員之間，認為需要解決的問題有所差異，當地居民在乎的是長久未獲得相對應的補償，以及未能夠事先得知工程內容，但後者僅強調碳封存的安全性，無法解決當地居民長期不滿。 |
宜蘭縣政府與當地居民、農民、三星紅柴林自救會之間，對於風險認知的差異不同（杜文苓等，2007）。 |
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溝通機制 |
未能於規畫之初就界定利害關係人、開啟溝通。 2015年，NEPII所採取的溝通方式是座談會，也另由社會科學學者進行個別訪問以瞭解原因，但除此之外，並未有其他進一步溝通的方式，例如陳穎峰（2021）文中所提示的多元方法（例如地方座談、社會衝擊評估、焦點會議）。 |
離岸風機政策環評中，對相關機關徵詢僅有書面，也只召開兩次專案會議，並沒有多元蒐集意見方法，加之政策環評沒有制定利害關係人界定與諮詢機制，導致後續離岸風機的利害關係人無法得知並參與決策過程，而導致抗爭（陳穎峰，2021）。 |
資料來源：研究團隊自行整理
小結
永和山前後經歷了兩次碳封存試驗計畫，第一次是中油於2012至2013年所進行，第二次是NEPII在2014年配合成功大學團隊，預計執行的碳封存試驗。由於當地居民對於碳封存的認知不足和誤解，以及對中油的不信任感加劇，造成2014至2015年NEPII計畫試圖再度於永和山執行碳封存試驗時，仍被迫中斷試驗。雖然中油在過程中也積極協助協調（李宜軒等，2019），但這些不滿和誤解仍然存在，加上NEPII所舉行的說明會缺乏雙向溝通的效果，種種因素導致NEPII碳封存試驗的民眾溝通，以失敗收場。
永和山的社會溝通，在「風險溝通」、「溝通機制」這兩部分有所不足。永和山當地居民反對碳封存試驗，並不完全出自於對二氧化碳埋藏的安全顧慮，同時還包含複雜的歷史因素以及居民長期的感受。因此，進行風險溝通時，難以將碳封存技術獨立。在永和山的個案裡，開發單位欲傳達的是科學計算的安全性，但居民在乎的是長期的環境犧牲卻未獲得合理的補償及足夠的尊重。況且NEPII所舉行的座談會也不是恰當的溝通機制，並未使用當地居民習慣的客語，也無法將技術性的內容轉化成與大眾溝通的形式。在中油與NEPII這兩階段的碳封存試驗中，民眾溝通都是被放置在試驗計畫的最後階段才開始實行，這也成為民眾溝通失敗的決定性的因素，導致試驗計畫被迫停擺。
然而，NEPII計畫在永和山當地所做的座談會並非毫無作用，雖然最終民眾仍然反對碳封存試驗，但座談會也已經開啟民眾對碳封存的認識，並開始思考碳封存的內涵（訪談紀錄，2022/9/5）。從上文可以得知，許多環境政策，無論是碳封存、離岸風機，或是科技園區的設立，都有類似的民眾溝通問題，可能是利害關係人對於風險認知的差異，或是未能建立溝通管道、也未能與利害關係人共同形塑政策內容。若要能推動尊重在地的環境政策，就需要在工程之前、規劃之初，就開始重視風險溝通與民眾參與的重要性。
參考文獻：
- 王瑞庚、彭保羅、蕭彗岑、郭育安，2022/9/13，當面訪談，受訪者A1-1，苗栗。
- 王瑞庚、蕭彗岑，2022/9/5。當面訪談，受訪者B1-1，台南。
- 台灣中油股份有限公司（2013）。〈中油公司針對「10萬噸二氧化碳埋地底 恐誘發地震」報導提出說明〉。台灣中油股份有限公司新聞稿。
- 何宗翰（2013）。〈《補償拖延半世紀》中油佔私地埋管 苗縣頭份濫坑地主求償無門〉。自由時報電子報。
- 吳為恭（2015）。〈二氧化碳封存永和山？縣長：當然反對〉。自由時報。
- 吳榮章（2010）。〈臺灣中油在國內推動CCS試驗計劃之現況與困難〉，《經濟前瞻》132：100-104。
- 呂欣怡、劉如意（2017）。〈離岸風力發電設置過程的社會爭議與化解機制〉，周桂田、張國輝（編），《能怎麼轉》，169-185。台北：國立臺灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心。
- 呂容璟（2020）。〈離岸風電選址引爭議 漁民：恐20年捕不到烏魚、白鯧〉。公民行動影音記錄資料庫。
- 李宜軒、林冠廷、林若蓁（2019）。〈CCS技術於台灣社會之溝通案例〉，《台灣經濟研究月刊》42(4)：61-71。
- 杜文苓、施麗雯、黃廷宜（2007）。〈風險溝通與民主參與：以竹科宜蘭基地之設置為例〉，《科技醫療與社會》5：71-110。
- 林子倫（2019）。《台灣地區再生能源發展的公眾溝通及爭議處理機制之研究(II)》（科技部研究計畫MOST 107-3113-F-002-005-）。台北：科技部。
- 國科會、環保署、經濟部（2023）。〈碳捕捉利用及封存關鍵戰略行動計畫（核定本）〉。國家發展委員會。
- 國家發展委員會等（2022）。〈臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明〉。國家發展委員會。
- 陳穎峰（2021）。〈我國能源政策實施政策環評之成效分析：以離岸風電區塊開發政策之政策環評為例〉，《行政暨政策學報》72：159-204。
- 陳薏安、何明修（2016）。〈碳封存科技在台灣的困境：彰濱工業區與永和山案例的省思〉。風險社會與政策研究中心。
- 黃鈺茹、利秀蘭（2023）。〈主要國家獎勵碳捕獲、利用與封存（CCUS）之政策及對我國的啟示〉。國家發展委員會。
- 楊明偉、黃鐘、莊宗諭、黃雅苓（2018）。〈二氧化碳捕集與封存之民眾溝通研究〉。GRB政府研究資訊系統。
- IEA（2021）. “Net Zero by 2050 A Roadmap for the Global Energy Sector.”
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[1] Net Zero Emissions by 2050 scenario, NZE。國際能源署（International Energy Agency, IEA）對全球淨零設定了許多的情境，各情境的標的不同（例如有些針對能源部門），全球達到淨零的年度也不相同。
[2] IEA,2021. Net Zero by 2050 A Roadmap for the Global Energy Sector, p.80.
[3] 國科會、環保署、經濟部，2023，碳捕捉利用及封存關鍵戰略行動計畫(核定本)，頁4。
[4] 喀麥隆：Cameroon，是非洲中西部的國家。1986年，位於喀麥隆西北部火山口的尼奧斯湖（Lake Nyos）噴出大量二氧化碳，氣體沿著山勢往山腳的村莊下沉，村莊中的人和牲畜幾乎都因為二氧化碳而窒息死亡。尼奧斯湖有200公尺深，二氧化碳氣體滲入湖水後逐漸飽和，受到外力干擾後才湧出。蘋果日報曾經在2013年發出兩則新聞：〈蘋果調查 民眾腳下封碳 搞黑箱〉以及〈台電中油硬幹10萬噸CO2埋地底 恐誘發地震〉，內文提到：「環保署擬立法規範排碳大戶的碳排量，其中2大戶台電及中油為了符合環保規定，正悄悄在台灣西部進行龐大的減量工程──『將二氧化碳壓縮後封存到地底』…學者憂心可能誘發地震或氣體外洩」，新聞發出後，中油也有回應，澄清只有在彰濱做地質調查，並沒有如報導中說的要在永和山封存1萬噸二氧化碳一事。資料來源：張瑞琪（2015）。〈尼奧斯湖一夜滅村事件│科學史上的今天：08/21〉。泛科學。林信男（2013）。〈將封存CO2埋地底？台電：2017年先試驗1萬公噸〉。ETToday。