文／莊柏軒 中心兼任助理 

　　民進黨政府正式上台後，隨即依照蔡英文總統選前規劃的「五大創新研發計畫」，積極以「聚集資源」、「扶植內需」、「國際出口」三步驟來推動綠能產業之發展，並開闢出「節能」、「創能」、「儲能」及「系統整合」等蘊藏商機的四大領域。台南高鐵特區被選為綠能科技園區預定地，現階段正進行廠商進駐盤點與土地徵收程序。^[註1]乍看之下，新政府似乎仍期待以過去「發展型國家」（developmental state）的角色^[註2] ，將綠色能源視為重點產業加以輔導，有別於透過「由下而上」的公民參與途徑，來達成能源結構轉型的重要媒介（賴芬蘭，2014）。

　　政府若延續前朝的政策，恐怕只是將綠能視為一項如同半導體科技需要國家大力扶持的「產業」，而非一場社會系統轉型（transformation）的重大工程，如此的尺度上差異將導致判若天淵的政策執行結果與影響。就尺度上的差異而言，德國全球變遷諮詢委員會（German Advisory Council on Global Change，WBGU）（2011）出版《變遷中的世界：一份永續社會契約》，開宗明義地點出這場根本性的大規模轉型，其核心在於社會價值的改變。因為違反人民期望與主流價值的社會或經濟轉型，是不可行更不可欲的。一個兼具效能及民主正當性的氣候與環境政策，必須讓人們覺得「順其自然」（go with the flow）（WBGU，2011：67─68）；國家的重要任務之一，即是在凝聚社會共識、促成社會價值的轉變。WBGU相關背景知識，請酌參莊柏軒〈認識WBGU〉 。

缺乏培力（empowerment）的綠能政策

　　事實上，就德國的能源轉型經驗而言，WBGU亦肯定國家的積極主動性（proactive state），惟其功能並非僅在創造轉型的經濟價值與就業機會，而是在確保更大的民眾參與機會，以便賦予經濟產業、科學技術等轉型關鍵因素所應具備的正當性（legitimacy），從而得到一個新的社會契約（new social contract）。這被認為是有利於科技與社會創新的前提條件，以及促發各個層次、領域的行動者展開活動的槓桿（WBGU，2011：274─276）。

　　回到台灣的環境脈絡，欲回答「何以發展一個新的社會契約，尤其對台灣而言是重要的？」此一問題，可有以下三點理由。首先，即加強科技與知識的民主控制。現代科技發展的高度複雜性與不可控制性，自1980年代以來逐漸體現在層出不窮的重大災變中，不僅長久以來獨霸的科學理性遭受質疑，更是戳破了社會能夠與科學共同演化（co-evolution；H. Nowotny et al., 2001）的美好想像。況睽諸台灣自1999年基因改造產品議題伊始，許多重大公安風險案例皆暴露出科學知識生產上的限制以及被不當操作的問題，而遭致社會不信任；因此，為應因日後更多的高科技風險爭議，應該擴大公民實質參與，為決策增加正當性（周桂田，2004；2013）。否則，光是一昧地建設科技園區、築高知識的壁壘，只會使既有的問題持續惡化。

　　再者，為緩解對公共設施的鄰避效應。民眾對陸域風機的鄰避效應（Not in My Back Yard，NIMBY），是發展風力發電所遇到的主要阻力之一。蔡岳勳、王齊庭（2014）以苗栗苑裡反風車事件，對比丹麥公民參與之風力發電發展模式，說明地方民眾的支持可以是再生能源發展要成功的重要因素。除了環境影響評估外，丹麥的做法還包括損失補償、股權認購（ownership restrictions，所有權限制）、資金補貼等一系列的誘因結構，其中亦不乏由志願團體推動、政府從善如流之例。相較而言，台灣長久以來只停留在經濟性補償，政策過程仍維持上對下的單向說服模式，加深地方民眾的受害意識，徒增政策執行的成本（蔡岳勳、王齊庭，2014；楊儒穎，2016）。

　　最後則係培養行動者的公民意識。配合電業法修法箭在弦上，未來電業的上（發電）、中（輸電）、下游（售電）將有不同的行動者，為了使再生能源的轉型事半功倍，應儘早透過開放公共事務的參與培養各類再生能源領域的行動者以及消費者的公民意識（citizenship）。WBGU(2011： 257─260)認為，「消費者」不是僅作消費決策的消費者，而是會以意見（voice）影響生產者行為的「公民消費者」（citizen consumer），當具有環保意識的公民消費者成長到一定數量時，環保相關服務或商品的提供便跟著水到渠成。這也解釋了WBGU為何如此重視社會價值的轉變。

　　任何一種低碳或永續社會的成功轉型，皆需新技術的發展，但國家的積極功能不應限於促進產業發展，尚須顧及多方利益的匯聚與整合（WBGU，2011：73，265─266）；轉型的本旨，即社會共識的工程。回過頭來審視新政府所祭出的綠能政策，會發現其過度偏重產業面的扶植，忽略了願景與社會價值的創造，以及民眾在能源轉型過程中的角色。2015年4月的「區域聯合治理平台－新能源工作坊」，也僅是讓地方執政團隊得以分享綠能推動經驗，範圍限於行政網絡，與WBGU所倡議之社會共識的凝聚相差甚遠^[註3]。

　　更何況相關的政策主張，其實早在2014年由民進黨智庫「新境界文教基金會」出版之《民進黨的新能源政策》報告所提出^[註4]，除了節約能源、提升能源供應效率、發展綠能、科技創新、能源事業革新，以及非核家園等6大政策主張外，尚包括「能源供應去壟斷化、分散化、微型化、在地化」、「結合在地特色，發展綠能產業」、「發展區域利基型能源科技」等若干被認為較符合公民參與精神的具體內涵，在政府實際施行的政策中似乎被淡化。

　　從最近台電工會就電業法修法一事揚言罷工的例子可得知，新政府缺乏與政策利害關係人的溝通，易在體制中造成過多的否決者（veto player），使得改革不得不服從路徑依賴，無法從根本上達成能源系統、產業、空污治理的「轉型」。^[註5]在此呼籲新政府能秉持著年金改革的決心，召開能源轉型相關的國是會議，並協調地方政府取得當地公民團體的支持，積極倡議並開發符合當地特色的再生能源類型。在策略上，劉明德、徐玉珍（2012：145）舉德國佛萊堡（Freiburg）太陽光電的推廣經驗為例，建議藉由政策引導、置入誘因結構等方式，先普及再生能源的裝置容量來推動技術創新，而非「先提升技術以降低成本，再普遍推廣」的策略，否則將產生一旦再生能源技術遲遲無法突破，國內再生能源市場便永遠無法普及，更無法跟上國際減碳步調的窘境。

只需要「推一把」（nudge）！

　　新政府既曾發下10年內（2015-2025）將國內再生能源發電量從62億度提升到500億度的豪語，就應在上任短期內具備政治、經濟、能源風險等轉型關鍵點（楊儒穎，2016：53）之際，積極加速能源轉型的推動。而除了經濟技術取向的科技產業開發外，強化對社會的溝通，營造「新的社會契約」也是台灣加速能源轉型的有效做法，應當加以重視。當今的治理環境與國際局勢，與過去「發展型國家」成功經驗的特定時空脈絡已不可同日而語，政府面對差異如此顯著的背景與條件，應構思不同的治理模式。

　　當社會普遍具有對能源轉型的共識，並對使用再生能源投以正面的態度時，國家所需要做的，不過就是像降低電網中的非再生能源供應比例、提升再生能源供應比例等這類矯正態度與行為間落差的臨門一腳－「推一把」上了（WBGU，2011：67─74，78，188）。在此之前，執政者的任務，應在於如何將經濟產業發展優先的邏輯，提升成能源轉型的系統思維，自然能帶動新一波的綠色成長。