文／王奕陽 中心助理研究員

　　為了應對極端的氣候變遷衝擊，世界眾國陸續宣布淨零目標，試圖於2050年達到碳中和。臺灣雖然在淨零規劃上的進度落後國際，但在最低限度上透過溫室氣體減量及管理法（簡稱溫管法）明定國家長期減量目標。通常，2050碳中和這般具野心的長期性目標，屬於較高的政策層級，其對應的政策工具包含期程的規劃、專法的制定、資金的挹注、跨部會整合、市場與綠色金融的促成、新興科技的引進與培力，以及產業結構的調整等。然而，在民間團體與立委等多方呼籲提高政策層級的當下，有一個看似微觀的環節也不容忽視，即為地方治理與溝通。本文旨在透過梳理澎湖縣自2011年啟動的低碳轉型歷程，來強調地方發展對於國家的長程減碳目標的顯著影響力。

其一、地方作為實驗場域的示範效果

　　首先，就一個地方治理成果而言，其要如何回饋給一個國家層級、甚至到國際層級的政策方針，可以先從其「示範效果」看起。雖然地方的規模、人口與經濟型態皆無法代表全國，但所應用的再生能源項目、節能技術與建設廠商等內涵，多與全國普遍情況有高度同質性與關聯性。自此，將地方減碳歷程視為先行實驗場域，將有助於國家設定或調整減碳方針與路徑。這一點尤其可以從澎湖「智慧電網示範場域規劃」所彰顯出的價值來進行檢視。

　　澎湖智慧電網規劃的起源要回溯自 2010 年開始推動的能源國家型科技計畫，以及行政院於2012年九月核定的智慧電網總體規劃方案，該地的電網規畫以發展臺灣電力設備產業，協助建立高品質、高效率、以用戶為導向和環境友善的電力網路系統為願景，提出具體有效的行動方案（林法正等，2017：63）。被選定為智慧電網示範場域（Demo-site）的澎湖，以各項先導計畫所發展之技術、設備、標準與制度為基礎，建立「澎湖智慧電網」、「七美島綠能高占比智慧電網」、「東吉嶼離島微電網示範」等集中示範場域，驗證智慧電網效能，作為參照標竿以協助國內智慧電網產業的發展（ibid.）。

圖一 澎湖智慧電網示範場域規劃 輸配電形式示意圖

資料來源：澎湖台電公司營業區處智慧電網展示區，2018年七月攝影。

　　在澎湖電網的整體規劃與發展中，以七美鄉的微電網示範系統表現最為突出，該系統為臺灣首座大型智慧電網，具有穩定電壓與頻率功能，可整合七美太陽光電、風力發電及柴油發電，來克服綠能發電間歇特性，智慧輸配島嶼電力（李秉芳，2018）。這樣的成果，不僅在未來有機會擴展應用到臺灣本島，複製其成功經驗，甚至能夠對國際的減碳脈絡有所貢獻。這是由於像過去七美無電可用，供電費力又昂貴的窘境，目前仍存在東南亞小島遍布的菲律賓、印尼，以及非洲等新興國家的偏鄉（曾蘭淑，2019）。而在澎湖智慧電網系統扮演關鍵要角的大同公司，便將澎湖發展經驗與技術引入這些地區，例如在緬甸偏鄉興建太陽能發電站與儲能系統，以及在菲律賓首都馬尼拉的周邊小島興建類似七美的微電網系統等（ibid.）。

其二、消弭地方衝突對於國家減碳進程的重要性

　　前文從潛力方面來凸顯地方發展對於國家減碳政策的影響力，接著本文在此則會試圖以執行角度探討地方在執行能源建設常發生的溝通問題，以及這類問題如何妨礙國家減碳進程。通常，面對勢在必行的國際減碳趨勢、強力的資源支持、中央的執行力道，理應不會因少數地區的溝通與協調失利，就使國家級的減碳策略停滯不前。然而，倘若爭議層出不窮，且大多來自不同地區，就足以成為阻礙國家政策執行的存在。事實上，低碳政策所衍生的大型抗爭是很頻繁的。例如，以陸域風機為例，就曾發生具代表性的新北三芝之戰、苗栗反風車事件，以及澎湖湖西的風機施工地衝突等。同樣地，近年也不乏離岸風機的抗爭事件，如苗栗竹南與彰化離岸等風電計畫都引起了相當程度之漁民不滿。當然，諸如此類的爭議事件明顯不只上述幾例。

　　當國家的減碳歷程僅有幾起大型爭議時，全面檢討有關當局與主責的建設廠商的執行手段便是必然的，但當全國各地都有反對聲浪時，就意味著國內普遍的溝通機制存在問題。此時若只針對個案進行檢討是不足的，而必須試圖釐清臺灣在能源建設的執行上，是否普遍存在著具有共同弊病的治理文化與傳統在。話雖如此，由於本文主要為針對澎湖經驗進行回顧，而若要有效釐清上述的共同癥結點，則有賴全面性的能源建設爭議盤點，故在此僅會透過澎湖經驗來探討臺灣能源建設爭議普遍會有的溝通與檢核機制問題。至於國內全面性的能源爭議盤點與分析，詳見下一期鉅變新視界電子報的能源情勢回顧專欄。

圖二 澎湖早於2001年發展風電，但推動過程並不順遂。 @Adobe Stock

　　有關於各地爭議事件往往會浮現出的溝通與審查機制問題，通常都來自於建設廠商已經通過環境檢核機制（環評、環差或環社檢核等），卻還未與所有利害關係人取得共識。舉例來說，「臺灣-澎湖161 kV海纜線路」的架設^[註1]， 就曾引發雲林縣口湖鄉民的激烈抗爭。此案於2008年通過環評，2010年獲得經濟部的開發許可（2014，賴品瑀）。2011 年七月，業者於口湖鄉台子村召開環評說明會，引起村民強烈反對，群起指責業者不顧村民死活，捨近求遠，將電纜環繞整個村子，讓大家受到輻射侵襲的危險（蔡維斌，2011）。類似的劇本也發生在澎湖島內，針對經濟部自2012年起便核定的講美村、赤崁村與龍門村共11組大型風機，縣府與湖西鄉公所於預定動工期間先後舉行二次協調會，村民一致決議未來未經地方同意不能進場施工（中央社，2017）。然而，2017年依然發生了數起相當嚴重的抗爭，民眾與業者機組人員在龍門村機組工地發生激烈衝突，縣府甚至曾動員大批警力維護施工現場（高鳴澎，2017）。

　　上述二地的爭端都有一個共同點，那就是已經在發生抗爭前，業者都有完成環評程序，卻仍受到在地的大量阻力。諸如此類業者「先斬後奏」的概念，在臺灣的低碳轉型歷程中並不陌生，顯示出能源建設的溝通機制與環境檢核機制往往缺乏有效的整合。筆者曾於2018年暑期前往澎湖縣湖西鄉訪問多名在地意見領袖，對於地方政府與業者的溝通程序，他們如此表示：

地方意見領袖A：他（業者）在程序上面是對地方的不尊重，這是（指抗爭）最大的一個原因，那後續沒有這麼簡單，後續是這麼細節的東西…影響多大、利益有多大、對地方整個傷害有多大…這是很細的東西，但是這要很深入研究，所以不是幾場溝通會和說明會就可以處理好的。他們所確定的這種…不管是公式也好、規則也好、他們的法令也好，他們確定的東西卻沒辦法去顧慮到地方的整個的需求或是對自己的顧慮。

地方意見領袖B：問題就是縣政府鴨霸啦，你不要發照給他（業者）嘛，阿你就還沒跟民意來溝通啊...澎湖我們就不缺電嘛...澎湖不缺電你設這三條海底電纜幹嘛？...問題就是說業者鴨霸，縣政府也鴨霸，沒有徵求民意就亂搞。他們（業者）要架設，我們不會打他們，但是他們會怕，所以縣政府就動用警察來壓住。

　　從這些當事人敘述中，會發現環境檢核機制的進行與溝通的程序是獨立運作、而非在同一個軸線上進行的。如同雲林縣口湖鄉海纜一案在2008年通過環評、卻在2011年才召開較為正式的環評說明會一般。另外值得一提的地方在於，即便環評有其標準與依據，但每個利害關係人對於「價值」與「社會成本」的評判常常是主觀且模糊的。在這類能源建設爭議上，時常會聽到一種流言蜚語，即為「是不是給的補助不夠多」或「會不會是當地人不滿足」。然而，根據訪談內容，受訪者有一段敘述讓筆者印象深刻：

地方意見領袖A：你對地方的這種傷害，不是你算的那些東西，我們算的比你們還嚴重，阿你用你的資料、你的公式，你就想這樣就解決掉，我們算出來的危害不是這麼小。你補償覺得夠補償了，我們覺得這塊土地的價值遠遠勝過你那些，那你這些怎麼交代？這些你怎麼補償？那你破壞了這塊土地以後的發展潛能你怎麼補償？我們算出來的數據你完全沒辦法回答，你也不敢提供，也不敢負這個責任。

　　低碳轉型本來就是為了「未來的發展」所執行的前瞻作為，然而，當一塊土地要進行能源轉型，很可能存在著機會成本，干預該土地在其他面向上的「另一種未來」，例如雲林口湖鄉的養殖業、彰化福海離岸風機一帶的漁民生計、以及澎湖中屯風機周遭的家畜經營等。確實，對抗氣候變遷、達到永續發展才是確保上述各種未來的大前提。不過，若是國內的溝通機制與環境檢核機制能夠妥善整合，這些看似必然的機會成本，是有機會避免的。

　　整體而言，對於國家層級或國際層級的長期減碳策略，地方的發展經驗與模式擁有其示範效果，不僅能夠給予中央的減碳方針回饋，也可以讓國家、甚至是國際社會了解各種能源建設的潛力。不過，對於國家長期減碳路徑而言，地方的低碳發展雖有其價值，但同時也可以是致命的。當一個國家的決策當局在看齊或比較他國的減碳野心與目標設定時，其可能會透過宏觀面著手執行，例如改變產業結構以排除褐色路徑依賴、創造市場並促進綠色資本流，以及研發並大規模布置智慧電網等。然而，在全力朝向積極減碳、甚至淨零的目標時，千萬不能忽視那些為數眾多的螺絲釘，也就是各種關鍵能源科技，鑲嵌進各個地方社會脈絡的做法與歷程。