第二十三屆氣候變化綱要公約締約國大會（COP23）方於德國波昂落幕，各國除就巴黎協議後續的落實機制（包括全球行動盤點模式以及規則書內容）達成共識以外，亦強調2020年前減量行動的重要性，希冀能於2020年時達到全球排放峰值。而環保署於今年11月8日依據溫室氣體減量與管理法之規範，提出臺灣溫室氣體減量推動方案（草案），提出2020年與2025年的減量目標、各部門碳預算以及具體的政策措施。

　　依據本中心分析，相較於過往的溫室氣體減量政策，本次推動方案具有下列三項特點：

1. 兼顧非核家園與減碳目標—民進黨執政後，在非核家園前提下，提出2025年總發電量燃氣占比50％、燃煤占比30%以及再生能源占比達到20%的能源轉型目標，而一年半以來，此能源轉型政策方向，除其可達成性遭質疑以外，亦有論者指出達成此轉型目標的過程中，將導致燃煤發電占比增加，不利於削減溫室氣體排放以及改善空氣污染。而此次頒布的推動方案之中，則可見到依據最新規劃，2020年燃煤占比即可降至43%，爾後藉由再生能源的佈建以及燃氣卸收容量的倍增，可進一步在2025年時將燃煤占比降至30%。若細部比較國民黨執政時期提出的政策規劃，目前政府提出的能源轉型政策，電力系統的排放量可較續建核四時的電力結構情境大幅減少30%左右（詳細估算請參見附件）。顯見若能落實能源轉型，則可創造非核家園、改善空污以及履行減碳目標三贏局面。
2. 政策工具的創新—本次減量方案中，首次將「避免化石燃料不當補貼」以及「推動企業與公有基金投資組合之碳風險揭露」兩項國際上極為重視的政策工具，納入臺灣氣候政策。
3. 強化住商部門的能源轉型責任—過往減量政策中，多著重於電力結構低碳化以及工業部門的改善，唯依據最新的二氧化碳排放量以及能源統計，住商部門耗電量的增加，已成臺灣排碳量增加的主要因素。而本次減量推動方案中，住商部門減量幅度達到2.6%，僅次於環境部門，而減量貢獻度更達69%，為2020年前貢獻度最高的部門。而在具體政策中，亦見到建築能源護照、建築能耗揭露、建築節能翻修貸款、區域能源整合等過往未有之措施，顯見在相關主管部會，已充分意識到住商部門於能源轉型之責任。

表1. 第一期溫室氣體階段管制目標部門別削減率與貢獻度分析

資料來源：環保署（2017），風險中心整理

　　此次溫室氣體減量推動方案，雖已有上述突破，但若就主要排放部門逐一檢視，則可見其所提出的評量指標及其政策強調，不足以引領臺灣達到長程減碳目標。

1. 製造部門─占臺灣溫室氣體排放量達52%的製造部門，於本次推動方案中提出的評量指標為2020年時能源密集度相較於2005年下降43%，2030年時較2005年下降50%。但事實上，2015年時此部門的能源密集度已較2005年下降34% ，而若以2008～2014年間，年均能源密集度下降3.9%的幅度估算，該部門在未有積極政策導入下即可達到目前所設定的評量目標。且環顧該部門的減量措施中，未見有「擴大耗能產業能源效率標準」此管制型工具導入，仍多是以獎勵性質為主的政策工具。
2. 住商部門—住商部門中，提出了新建建築外殼基準值、公部門用電效率、2025年發展建築能源資料庫等具體評量指標。唯依據國際智庫分析，若要達到巴黎協定目標，則OECD國家於2020年時每年建物節能修繕率須達到5%，且2020年後的新建物均須達到近零耗能。如德國於其2050氣候行動計畫亦訂定年住宅修繕率倍增為政策目標。兩相比較下，目前住商部門提出的評量目標與國際上減碳需求有明顯落差。而臺灣現行住宅屋齡平均為28.9年，有45%以上的住宅於未來二十年間均須面臨修繕與改建需求，因此本推動方案中除提出建築護照的推動時程以外，亦應明定「建築節能修繕低利貸款」或「隔熱改善費用減免優惠措施」的推動時程，方可即時提升舊建築能源效率。
3. 運輸部門─運輸部門提出的評量指標包括公共運輸運量增加幅度、電動機車銷售數量、新車燃料標準提升等。然而國際智庫研究指出，若要履行巴黎協定，則2020年時電動車的銷售占比需達15%～20%、2025年時公共運輸占比應較今倍增。與此相較，目前提出的評量指標中，在公共運輸上，僅訂有2020年公共運輸運量較2015年成長7%、2030年成長20%，不僅與國際願景有所落差，更較於2012運輸政策白皮書中提出的「2025年公共運輸占比達到30%」退步。低碳燃料運具占比上，僅有重複列出於「14+N空污防制策略」中已提出的電動機車銷售數量達8.8萬輛此目標，未就電動車推動上，提出進一步的規劃。而推動策略上，其缺乏「大眾運輸導向發展」（Transit-oriented Development, TOD）策略規劃，無法抑制因新的住商開發所衍生的私人運具需求。

 　　除上述各部門別推動方案之不足以外，本中心針對此次減量推動方案所提出的跨部門之相關政策配套，亦提出下列建議： 

1. 建立部門別整合機制，發揮減量方案、國土計畫、能源轉型白皮書間的綜效（synergy）—溫室氣體減量方案與國土計畫以及能源轉型白皮書間具有極高的關聯性，如國土計畫的使用分區規劃，將會影響公共運輸提升程度，而能源轉型白皮書中節能政策的成效，亦將決定減量方案中碳預算能否落實。然而檢視現行的減量推動方案，其並未與國土計畫有所呼應，運用其內賦予的空間發展策略與土地使用指導原則等政策工具，強化公共運輸系統、加速低碳城市生活圈的推動。而在住商部門的推動策略上，也可見其為了部門分工方便之故，僅納入內政部職掌之措施，對住商用電亦有決定性影響的電器設備能源效率提升，則被歸為能源部門。
2. 避免碳鎖定效應—本減量方案中雖已將「推動企業與公有基金投資組合之碳風險揭露」納入考量，卻忽略了目前國營事業所提出的電源開發方案以及天然氣開發計畫的碳風險，將導致此期間新增的電廠與天然氣卸收設備等硬體建設產生「碳鎖定效應」（carbon lock-in）。如依據目前台電的電源開發方案，其仍將深澳燃煤火力機組納入未來規劃，然而在未來碳預算管控下，實無新增燃煤電廠的空間。而當前中油與台電均提出天然氣接受站的興建計畫，預計臺灣天然氣接收量於2030年時將達到3500萬噸。然國際研究均指出天然氣作為橋接選項，其發電占比均於2030年後大幅削減。而若為達溫管法2050年所揭示的減量目標，天然氣占比於2030年達到50%後，亦須逐漸削減。故此時大舉增建的天然氣卸收站，將於2030年後面臨操作率降低，成為閒置資產（stranded assets）的風險。故應於跨部門的配套機制中，納入重大經建計畫碳風險評估機制，避免產生鎖定效應。
3. 加速建構管制量能—本次減量推動方案，提出的量能建立時程均設定於2025年方能完成，如總量管制交易制度啟動、完備中央與地方因應氣候變遷專責單位與人力、整合檢討能源及溫室氣體減量相關基金之執行成效等，均訂於2025年完成。此時程規劃將致使各部門錯失管制時機，無法達到排放量削減速率由2016～2020年間的每年0.2%提升至2020年～2025年間的1.7%之減碳路徑規劃。更有甚者，行政院自2010年既已推動跨部會的「國家節能減碳總計畫」，亦有11個地方政府已加入地方政府永續發展理事會（ICLEI）的跨國減碳聯盟，故於管制量能建構上應以2020年為目標年，方可契合減碳路徑規劃，有助達成長期減量承諾。

國立臺灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心
中華民國106年11月23日

附件一：「穩健減核」與「能源轉型」政策方向之電力系統排放量分析