作者簡介

法蘭克．范克雷Frank Vanclay教授，出生於澳洲，現為荷蘭葛洛寧恩大學空間科學學院文化地理學教授。他是許多機構的社會影響評估（SIA）顧問，包括各國政府機構以及各種國際非政府組織和產業組織。他撰寫了許多關於SIA領域的重要論文，並在2014年獲得了國際影響評估學會（IAIA）個人獎項，肯定他在促進SIA理論與實作的貢獻。

安娜．馬利亞．埃斯提佛斯Ana Maria Esteves博士，出生於莫三比克，現居荷蘭。她在2002年設立了社會績效諮詢公司Community Insights Group，並且在蘇格蘭格拉斯哥的史塔拉斯克萊德大學土木與環境工程系擔任訪問教授。她在2016至2017年將接任IAIA會長。

伊沙．奧肯普Ilse Aucamp博士，出生於南非。她是位擁有環境管理碩士學位的SIA實務工作者，並以研究如何運用SIA促成社會發展剛取得博士學位。她是Equispectives Research and Consulting Services的主任，也在南非一些大學教授SIA。她是IAIA的南非國家執行委員會成員以及SIA委員會前任會長，目前也是南非環境權中心顧問。

丹尼爾．法蘭克斯Daniel M. Franks博士，出生於澳洲，目前是昆士蘭大學永續礦業研究所礦業社會責任中心副主任。研究與執業方向主要在「礦業和能源發展如何因應永續發展之挑戰」。2011年以來他就一直擔任IAIA的SIA委員會共同會長，也是聯合國永續發展網路之良善開採與土地資源專題小組成員。

譯者簡介

何明修
國立臺灣大學社會學系特聘教授／風險社會與政策研究中心研究員

王鼎傑
國立臺灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心博士後研究員／倫敦大學國王學院地理學博士

試讀

版權聲明

本書原始文件Social Impact Assessment: Guidance for assessing and managing the social impacts of projects 是由國際影響評估學會（International Association of Impact Assessment）於2015年以英文出版發行，該著作係採用創用CC姓名標示-禁止改作4.0國際授權條款授權，並於2017年特別授權給國立臺灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心翻譯出版為臺灣中文版。

本中文版與原文文件同樣採創用CC姓名標示-禁止改作4.0國際授權條款授權公開以利推廣教育。

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　　臺大風險社會與政策研究中心受環境保護署委託，執行「環境影響評估社會影響評估技術規範推動計畫」。經過一年以來的努力，相關規範設計也逐漸成形，過程中團隊深感國內相關學術和實務領域，雖有部分成果但尚未成為重要研究主題，適時引介國外文獻顯得格外重要。因此選擇翻譯由Frank Vanclay教授於國際影響評估學會（IAIA）出版之《社會影響評估：開發行為的社會影響評估與管理指引》一書。Vanclay教授是國際社會影響評估領域的重要學者，此次特別造訪臺灣，希望借此機會讓國內學術、實務相關領域工作者可以與國際社會影響評估的研究趨勢進行對話，也期望讓社會大眾對於相關制度的建立與認識有更多不同的收穫。 

（註：本場活動兩場次皆備有逐步翻譯，歡迎大家踴躍參加）

檔案下載：

 

　　自1994年政府頒布《環境影響評估法》後，這項制度成為臺灣環境治理重要的一環。然而，既有的環評作業往往重工程、輕人文，過度重視科學技術忽略了生活整體性、文化多樣性與人權侵害的嚴重後果。如此一來，開發行為造成的社會影響常未能得到嚴謹評估和適當減緩，引發民眾的陳抗行為，反而使得環評結果缺乏社會公信力，甚至被法院撤銷，導致開發業者的重大損失。本書原文是國際影響評估學會（International Association for Impact Assessment）所出版，由荷蘭學者Frank Vanlcay與其他專家共同執筆，針對社會影響評估的原則、概念和實務，提供了詳盡的討論。如果能夠充分落實本書所揭櫫的精神，經濟發展、環境永續與社會公義將有可能取得三贏。

下文節錄自《社會影響評估：開發行為的社會影響評估管理與指引》臺灣中文版翻譯後記，本書即將出版，敬請期待！

 

文／王鼎傑（國立臺灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員）

　　何明修（中心研究員、國立臺灣大學社會學系教授）

　　本書翻譯緣起，為臺灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心接受行政院環境保護署委託，執行「環境影響評估社會影響評估技術規範推動計畫」。鑑於國內相關學術領域和實務探討，雖有部分成果但尚未成為重要研究主題，在政府與公民社會亟謀改善臺灣環評制度之際，適時引介國外文獻顯得格外重要，因此選定翻譯由國際影響評估學會（International Association for Impact Assessment，簡稱IAIA）於2015年所出版《社會影響評估：開發行為的社會影響評估與管理指引》（Social Impact Assessment: Guidance for Assessing and Managing the Social Impacts of Projects），希望此書的中文版問世之後，除了為國內讀者介紹社會影響評估概念和優良實務，也希望為後續相關制度和實務工作的開展，建立基礎。雖然社會影響評估在許多國家已有不少實踐經驗和研究討論，但仍屬發展中的領域，因此多加引介國外制度、實務與學術研究，整理在地相關議題脈絡，提出對話並探索實務與制度建構的可能性，是相當關鍵的工作。本書主要作者為任教於荷蘭Groningen大學地理學系的Frank Vanclay教授，是社會影響評估領域的重要學者。鑑於國際間在永續發展論述和環評制度逐漸成熟，對社會影響評估需求日增，但少見專業實務上的指引，因此Vanclay教授與其他學者共同撰寫本書，以淺顯的語言，從概念架構、實作方法、案例檢討等角度，探討社會影響評估的多重面向，是一本相當值得參考的著作。

　　本書之翻譯，旨在為臺灣環境影響評估制度的改革提供更多的參考。不過我們希望提醒讀者，如同本書作者所強調的，社會影響評估不必然附屬於環境影響評估作業，而可以獨立進行；甚至在開發計畫案或政策提案的任何階段，皆可視需要而執行，或與其他評估工具結合使用。如此靈活的運用，才能有效發揮其最重要的溝通功能，讓資訊公開，受影響社群能充分參與規劃和評估程序，以改善開發案的規劃、執行和檢討，幫助整體社會朝向永續發展的方向前進。以下，我們將說明臺灣環境影響評估制度的簡史，並討論其在社會影響評估方面的問題，作為本譯作的背景簡介。

臺灣環境影響評估制度的建立與施行

　　戰後的臺灣開啓了另一波現代化過程，工業化迅速發展，但在經濟發展優先的政策方向之下，環境生態的保護成為次要目標，相關法規、政府部會職權皆缺乏良好規劃，以致污染事件頻傳，1970年代開始，逐漸出現民眾以各種抗議行為，表達對環境問題的不滿與擔憂。由於越來越多的自力救濟事件，造成部分開發案受到抵制無法順利推動，因此政府開始考慮引進美國的環境影響評估制度，作為調解。美國於1969年制定、1970年頒佈施行的《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act），是針對聯邦政府核准開發行為申請，所設立的環境影響評估制度。作為評估機制，美國的環評制度是由負責該決策的主管機關（我國稱為目的事業主管機關），依據《國家環境政策法》及環境品質委員會（Council of Environmental Quality）所發佈之規定辦理影響評估。

　　1970年代開始，臺灣即以美國相關法規和政策為依據，準備進行環境影響評估的試辦。1975年由行政院國際經濟合作發展委員會（後於1977年改組為經濟建設委員會，2014年與研究發展考核委員會合併改制為國家發展委員會）編譯相關文件。1979年行政院通過由衛生署主持辦理環境影響評估，隔年即以翡翠水庫、大園工業區等計畫案試行辦理。進入1980年代，隨著黨外運動和環境抗議升溫，國民黨政府開始較為積極推動環境法制的建構，和有關部會職權的劃設與調整，來回應社會對於環境保護的要求。1983年時，衛生署首提《環境影響評估法》草案，雖因經建會持反對之議而暫緩，不過大方向並未改變，行政院會並指示重大經建計畫或民間大型工廠建設，若有環境污染之虞，應進行環境影響評估。1985年行政院通過為期五年的「加強推動環境影響評估方案」，包含十四件示範計劃進行環評作業。1987年八月間，原衛生署環境保護局升格為行政院環境保護署，並提出第二件《環境影響評估法》草案，1989年行政院將草案送至立法院進行審查，經過立法委員多次討論之後， 於1994年獲得三讀通過，正式確立了臺灣的環評制度，其後有幾次修正，並陸續頒布相關施行細則及評估技術規範（包括動植物生態、空氣品質、噪音、健康風險等）。

　　環評制度立法完備前，重要開發案決策多在官商的黑箱作業中完成，即使有試行環境影響評估，對於資訊揭露和公民參與也未有相關規範，因此社區居民和一般公眾常是在開發計畫通過公佈之後，才得知消息，例如1986年的彰化鹿港反杜邦設廠事件，是由經濟部接受核定美國杜邦公司投資案，但當時彰化縣長是看報紙才得知該重大計畫；高雄美濃水庫的環評在1990年八月即已完成，然而當地居民直至1992年才知情；在1992年，臺灣省建設廳逕自宣佈通過新竹市香山工業區計畫案，地方政府事後才被知會。由於決策已定而幾無表達異議或翻案的途徑，居民多以集體陳情、圍廠、遊行等方式，要求政府當局重視和救濟（Ho, 2004）。在這樣的發展之下，環保署（1988：13）內部報告曾認為：「民眾為反對而反對，而使開發單位所舉辦之說明會，無法達到雙向溝通之目的，民眾參與評估報告審查會，亦常抱過度情緒化反應，而無法以理性態度協商，致使民意真正表現困難重重」。

　　由於有這樣的背景，臺灣的環評制度被社會賦予多種期待，希望能解決開發案所帶來的衝突，其後各相關子法及施行細則、評估技術規範之出現，也反映了社會的要求。而臺灣的環評原本雖意圖參照美國法規，但立法過程的曲折導致了許多質變。1987年解除戒嚴到1990年代期間，是社會運動、環境運動與國民黨的黨國體制強烈衝撞的時代。而當時的立法委員，不論黨派，對於主掌建設規劃和大型開發案的政府機關，多抱有不信任之感，認為掌握經濟政策的部會，不會認真面對開發案帶來的環境、健康方面的風險，因而以環保署作為環評審查程序之主管機關，而非交由各目的事業主管機關辦理，並把以「評估」為主、作為決策參考的美國環評制度，改為必須作出「審查結論」的審查機制，環評委員會結論認為不應開發之案件，目的事業主管機關即不得核發開發行為許可。

　　在1994年立法之後，環評審查過程對開發案件具有這樣的「否決權」，自然使得民眾、環保團體，甚至開發業者在抗議場合的「武鬥」之外，另有了「文鬥」的場域，也大幅改變了環境運動的走向。環保團體積極研究環評報告書內容，徵詢相關學者意見，提出有專業依據的反對理由，力圖阻止重大爭議案件通過審查；同樣地，開發業者也開始動員支持群眾，意圖影響審查結論。如此拉鋸常拖延了環評的審查時程，短則數月，長則三、五年，以致於工商界大老曾譏嘲臺灣擁有「世界上最嚴格的環評」，曠日費時而致時機流逝；然而，環保團體與許多學者同樣也認為，環評制度初建時，未能達到良好的公信力和一致性，常受到政府政策或政治力量的牽引，也過度依賴專業意見，缺乏社會科學研究者的投入，民眾參與程度也不足，都造成了環評的缺失。總之，現行的環評並不討喜，開發業者認為過度嚴苛而且冗長，環保團體則往往認為有「放水」之虞，夾在兩股對立勢力中的環境主管機關則是左右為難，搞得裏外不是人。

　　由於種種批評，政府也對環評開始一連串的程序改革。2005年之後，環評審查委員開始納入環保人士，算是讓環保團體有更為深入參與的機會。然而，現行環評制度的問題，仍有幾個重要的面向值得討論。

　　首先，環評仍是政府政策或重大開發案最後的一關，在整體程序位階上較屬於末端，因此若經濟發展政策仍是著重扶植高耗能、高污染、高排碳的產業，這樣的開發案進入環評，其風險考量自然易於引發重大社會爭議，此時再以環評把關，不儘時序已晚，若審查結果不符期望，反而各方究責於環評，而非總體政策，如此不免本末倒置。

　　其次，環評之辦理是遵照現制由環保署主持，或是依循美國制度，改由各目的事業主管機關辦理，尚待社會各界達成共識，而相關配套法規、行政制度之修改，亦為成事之關鍵。而現有環評對開發案具有否決權，也代表了政治人物有機會迴避重大政策或開發案的政治責任，因此是否將環評結論調整為決策評估之建議，不再具有否決權力，充分實現責任政治，這樣的選擇是否可行，也需要各界思考。

　　第三，目前在環評程序對於加強實質公民參與，仍有許多改善的空間。2005年後雖有環保人士進入環評決策程序，但這並不代表受影響社區有更多的參與空間。在環評第一階段，開發業者僅需將開發行為規劃內容及說明書上網公開二十日，舉行公開會議，並將居民意見處理回應編製於說明書，實質公民參與相當的侷限。至於有重大環境影響之虞而進入二階環評的開發案，社區居民有較多參與機會，包括公開說明會、公聽會等機制，開發廠商亦需對民眾意見有所回應，並記載於環境影響評估書。然而，如同王毓正（2010）所論，我國環評的公民參與程序，廣度、深度有所不足，民眾在決策定案前只能陳述意見，而難有影響決策甚至規劃過程的機會，其種種限制，與國際間的奧爾胡斯公約（Aarhus Convention）所詳盡列舉之公民參與精神與規範建議相較，難以相提並論。
　　以上所舉，只是臺灣環評問題焦點的部分。不過，我們希望本書之翻譯，對於臺灣環評、以至於對於影響評估之想像與實務作業，能多所啓發。而其相關之處，需從臺灣環評在社會影響方面的問題說起。

文／王鼎傑（國立臺灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員）

　　何明修（中心研究員、國立臺灣大學社會學系教授）

臺灣環評制度下的社會影響評估

　　對於社會影響評估的認識、評估之不足，可以說是臺灣環評常出現爭議的一個重要原因。事實上，在《環境影響評估法》第4條裡，說明環境影響評估範疇，應包括「社會環境及經濟、文化……可能影響之程度與範圍」；《開發行為環境影響評估作業準則》第28條謂：「開發單位應評估開發行為對周遭環境之……人口分布、當地居民生活型態、土地利用形式與限制、社會結構 ……產業經濟結構、教育結構等之影響」。因此，在環評法規裡，即已要求環境影響評估作業，應針對開發案對受影響社區可能造成之社會影響，進行詳盡的調查、預測與評估。

　　除此之外，現有法律條文和行政命令亦有部分涉及社會影響評估，包括《區域計畫法》、《都市計劃法》、《都市更新條例》、《土地徵收條例》等，皆有要求針對規劃或徵收對象進行社會、經濟或永續發展等因素，進行評估分析。涉及原住民族事務者，則有《原住民族基本法》、《取得原住民族部落同意參與辦法》等法規，規範土地開發或資源利用等行為，應向原住民族或部落進行諮商並取得同意。至於其他相關法令，包括：《環境基本法》第15條規定各級政府應建立自然、社會及人文環境狀況資訊系統；《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》裡，認可兩公約對於人權之保障；以及《文化資產保持法施行細則》所明定文化資產指定、登錄之審議須執行調查及影響評估。

　　由此可見，對於政策和開發案的社會影響，除了環境影響評估之外，在國內近年來的法規裡亦有越來越受到重視的趨勢。這項趨勢反映了不論是在開發案的環境影響評估，或是涉及國土規劃、原住民部落、人權保障等事務，對於相關社會影響之範疇界定、調查與評估，皆有越來越多的實際應用需要。然而，以環評而言，蕭新煌與王俊秀（1990）曾分析1982至1989年間國內的五十二份環評報告書，發現其對於社會影響的討論，皆出現「不平均」的缺憾，所佔比例都相當的低，這暴露環評報告對社會影響的忽略。如同王俊秀（2001）所言， 臺灣地狹人稠的特殊發展情境，使得環境負載相對脆弱，許多開發行為在地廣人稀的國家未必是問題，但由於臺灣的地形、人口分布等因素，相關政府部會和開發單位應對開發行為的環境和社會影響有良好掌握，避免不當的規劃和執行引發社會各界的反彈。

　　事實上，開發行為的社會影響向來是許多爭議案件的焦點，而這也反映出社會影響在臺灣的環評過程裡，未能受到重視和適當評估的問題。這一方面有制度上的原因，包括過往環評過程過於側重環境影響、依賴環境科學專業所產生的缺失。另一方面，也顯示了臺灣的社會影響評估實作，尚缺乏發展良好的典範和專業社群，以至未發展出相關實務規範，為從業人員提供可以遵從的準則。在本研究團隊針對近年來重要案例的回顧過程中，發現一階與二階環境影響評估裡，缺乏更為周延的社會影響評估範疇界定與篩選標準，使得開發案對臨近社區可能造成的社會影響，難以在環評程序中如實呈現而得到評估，進而影響到環評應發揮之功能。

　　再就實務面向來說，有幾項因素值得特別提出討論。在環評報告裡面，社會基本資料調查和影響評估撰寫者，多半非由具社會科學專業的人員負責，而常是由綜合評估者來處理，偶有見到人類學、考古學、都市計畫、景觀研究等訓練背景。相較於環境影響相當要求評估者之專業和實務經驗，環評的社會影響評估顯然需要更多的社會科學、文史工作專業的投入。這也反映在社會影響評估在環評報告裡所佔比例，除少數案例之外，社會基本調查、社會影響評估所佔頁數比例多半偏低，內容亦不夠詳盡。

　　在資料方面，環評說明書和報告書所使用的統計資料，多半來自政府統計資料（例如人口、產業部門等），少部分為現地勘查（如公共設施、建築等），但所採用之時空尺度與評估範疇不一，無法適切反映應進行評估的範圍。因此，有必要針對社會影響評估所應使用之資料，再作檢討。而就社區調查和公民參與的部分來說，環評程序要求針對居民關切事項進行調查，惟研究方法與資料蒐集方式不一，多以簡易的量化民意調查問卷為主，但在事前開發資訊揭露上、問卷設計、調查訪問方式及結果的解釋上品質不一，有些甚至直接以公開說明會之會議記錄呈現，而少見切實回覆與減緩方案的提出，因此造成調查和評估成果的侷限。

　　綜上所述，如何讓開發案的社會影響在我國環評程序裡，得到良好的調查、預測與評估，顯然尚有許多問題要克服。本書作為實務指引，綜合整理了國際間社會影響評估概念典範和實務經驗，並闡述了優良的評估實務內容，因此對於目前在相關領域亟須深化理解、加強實作經驗的臺灣，有相當重要的價值。

跳脫環評框架之外的影響評估

　　對應於臺灣環評目前的種種問題，本《指引》提出了許多不同的觀點，值得多加參考。首先，在臺灣的環境治理與環境運動的脈絡、以及環評審查結論具有否決權力的狀況下，各方看重的常是結果是否符合己方的期待。開發單位希望能藉由評估報告的提出，儘速獲得開發許可；關心的社區居民和環保團體，則希望環評能夠對開發案的環境影響嚴格把關，藉由環評審查會議結論停止爭議案件。而對政府而言，環評雖是社會壓力的減壓閥，但偶爾也成為政策推動的絆腳石，因此環評的定位和實務做法的演進，可說是反映了政治局勢的變化，以及主政者的思維。

　　在這樣的情勢之下，臺灣的環評制度背負了不符比例的壓力。當會議審查結果有停止開發的權力，各方多半聚焦於環評制度、評估方式、評估委員的組成等因素，是否於己有利，而環評報告書、說明書裡的內容，也因此偶見對於開發案的影響，特別是社會影響方面，有隱惡揚善、過度美化的現象，總之希望能讓案件盡速過關。凡此種種，使得環評部分原本應有之功能，遭到扭曲，而成為了具有高度對抗性質的零和遊戲。

　　2016年總統大選過後，新政府著手開始擬議環評法令修改事宜，希望能改善過往環評的許多問題。就此趨勢而言，本書提供了許多值得參考的觀點，也有助於跳脫目前臺灣環評的框架，重新檢視影響評估的理論與實務，特別是開發行為的社會議題。在既有的臺灣法律架構下，未來社會影響評估的操作方式如果獲得採納，也仍會是在環評的框架中進行。換言之，只有若干依法應進行環評的開發案，才會從事社會影響評估。如此一來，既有的設計固然保障了社評的法律定位，也同時窄化了其應用的範圍。

　　就這一點而言，本《指引》所揭櫫的原則主要是著眼於國際相關實務趨勢，已逐漸脫離了過往對於環評管制架構的依附，而將社會影響評估視為一個管理開發行為各階段社會影響的過程，其施作可與環評結合，亦可獨立進行，且不限於事先評估。與其視為因管制規定而必得執行的程序，不如將社會影響評估定位為企業實現其社會責任的方式之一，作為企業優良實務的一環，以引導開發單位正視其開發行為的社會影響，主動進行了解、評估與管理，促進社區和企業的永續發展，如此比起被動依從管制規定而評估，更為直接而有效。

　　在現今，環保署已經宣佈中長程的環評制度改進方案，終極目標在於將環評的職責，由環境主管機關移轉至各目的事業主管機關。這項改革勢必衝擊目前環評制度所具有的否決權，也將引發更多對於制度走向的辯論，但對於社會影響評估的發展而言，或許這將會帶來更廣大的運用範圍與契機。因此，我們衷心希望本書之翻譯，能為臺灣環評制度的改造，提供更多的觀點與思考。