首份對公正轉型之政策建議——基於實證調查研究發現

　　今年COP27「公正轉型」熱議的程度可以看到，國際上紛紛將實踐公正轉型視為淨零碳排的最重要工作。公正轉型的目的是讓淨零碳排、低碳轉型過程中受損失的人或脆弱群體能夠在國家介入之下得到輔助與補償，更積極地讓轉型紅利盡可能公平地讓民眾共享。臺灣因為十多年前遲滯的能源轉型，面對今日全球要求2050淨零碳排，其挑戰相當艱鉅；因而，淨零碳排中導致而來的轉型之社會、環境、經濟不正義之「公正轉型」危機，將是臺灣未來二十年最迫切與巨大的發展命題。

　　臺大風險中心針對此關鍵議題，於今年11月進行「臺灣高碳排產業之公正轉型意識調查」，並於12月14日發表對我國公正轉型問題第一份基於實證調查研究之政策建議。該調查委託中華徵信所進行，以受衝擊的高碳排產業為調查對象，針對不同職位層級的受訪者—包含主管、員工、負責人—進行調查，進一步瞭解產業對公正轉型的看法與執行現況，共完成533份電訪成功樣本。

　　本次調查是以能源局、台電公布資料，經臺大風險中心計算之碳排密集度、電力密集度、總碳排、總用電加上電費佔成本比例五項指標篩選，擇資本額為新台幣100萬元以上之特定產業別企業作為母體。調查時間為111年11月1日（二）至111年11月15日（二）。本次公布之調查結果以政府統計產業受僱人數做加權計算，並保留未加權資料。

主要研究發現：

*說明：問項設計為7分法，1分為最低度感知，7分為最高感知，以下陳述將在百分數後列出統計分數範圍。

一、淨零碳排治理：

• 政策溝通：高達81.2%（1-3分）的受訪者完全或幾乎不曉得政府到2050年減碳規劃。
• 決策參與：相當高比例受訪者都認為政策推出前就要讓民眾參與（83.3%，5-7分），並由政府協同產業、員工一起參與尋找解決方法（75%，5-7分），共同商議才能做到公平，而且補償應立專法處理（66.8%，5-7分）。

二、政府減碳政策，可能造成的油、電價波動以及調整電價對個人家庭支出之影響：

• 63.2%（5-7分）受訪者認為家庭支出受到電價的影響很大，而74.9%（5-7分）認為減碳政策對油、電價會有影響。

三、受訪者對2050年減碳目標下只能使用極少量的石油、煤和燃油，工作受影響的擔憂程度：

• 36.6%受訪者擔憂10年內工作會因此受到影響。
• 不同產業內高度擔憂（6-7分）工作受影響的受訪者比例依序為，陸上運輸業（36.2%）、石化業（30.6%）、鋼鐵業（25.6%）、電力業（20.8%）、漁業（16.7%）。
• 基層員工的擔憂尤其顯著，統計上達到顯著差異。
• 中間所得者和基層主管，對於電價影響生計和政策影響油電價尤為擔憂，決策者需要重視作為主要稅基的中間受薪階級因油電價波動所造成之影響。

四、臺灣到2050年需要減少90%以上的排碳，對高碳排、高耗電工作的影響感知

• 鋼鐵業、石化業、陸上運輸和漁業感知較高，其中50%（6-7分）漁業受訪者高度擔憂淨零政策對其工作影響，遠高於其他產業。
• 調查顯示，2050年將禁用化石燃料和油電價波動並非漁業擔憂主因。他們的擔憂可能源於近年離岸風力、漁電共生案場，漁業從業人員的切身感受，加上近日沿海漁電共生利益衝突在媒體被討論，確實原因有待進一步分析。

五、減碳責任承擔：

• 57.7%（5-7分）受訪者擔憂減碳責任轉嫁到員工。
• 中高階主管和負責人股東（63.1%，5-7分）較基層員工更擔憂責任轉嫁到員工。這意味著管理階層從經營實務上已經感受到或判斷減碳壓力可能轉嫁的問題。

政策意涵與建議：

一、應優先協助高碳排、耗電企業轉型

　　臺大風險中心主張，雖然臺灣長期以褐色經濟模式驅動GDP成長，低油、電、水價、犧牲環境和健康的成長模式，在1980年代對臺灣經濟起飛有其不可抹滅的歷史貢獻，但褐色經濟模式至2000年後全球展開低碳轉型，讓臺灣錯失不少產業、經濟、社會轉型的機會。臺大風險中心主任周桂田表示，如今面臨全球淨零轉型的壓力日漸明顯。特別是臺灣現在高碳排、高耗電企業，正面臨全球淨零轉型的要求（ESG、RE100、2050淨零碳排等），這些企業都承受著未來各國碳關稅、供應鏈100％綠化壓力，特別是在地緣經濟競爭上，落後的國家將面臨全球供應鍊的轉單損失；臺灣低碳轉型開始的太慢，但現階段全世界已經從低碳邁入淨零轉型時代，我國不但要進行快速追趕，但同時要面對轉型的衝擊，尤其高碳排、高耗電企業是第一線的衝擊。因此，面對即將發生的衝擊，需作各項模擬與準備。目前，政府以大帶小的產業鍊減碳策略為正確的第一步，優先協助高碳排、耗電企業轉型，尤其協助作為大企業範疇三之15萬家中小企業之高碳排製造業轉型，也是要務。

二、應辨識弱勢、中間所得和脆弱群體，進行嚴謹的衝擊影響評估

　　2050年淨零路徑中能源轉型為其關鍵核心之一，就再生能源、新式智慧電網和儲能系統以及新能源技術開發，都需要投入龐大的建設和研發成本，這些成本可能導致在電價、油價、稅金或物價的上漲而讓弱勢族群生活更艱難。臺大風險中心執行的前瞻情境顯示，弱勢族群面對的未來情境與現在大不相同，因少子化導致的扶養比提高、氣候異常導致室內空調、空氣潔淨的需求增加、運輸電動化、數位學習的情境，都需要重新評估弱勢族群生活基本需求的基線。

　　此外易受影響的脆弱群體，並不只限於弱勢群體，需要更細緻的辨識。例如本次受訪對象，中間所得者和基層主管對於電價影響生計和政策影響油電價尤為擔憂，這個現象在法國黃背心運動和臺灣柴油車抗爭事件中也看到，在高碳排、高耗電產業中，所得穩定但不夠高，卻又不能納入社會救濟範圍的群體，政府應特別留意。在政策評估與執行上，應擴展到中間所得者的真實受影響情況和主觀感受，才能準確辨識並規劃公正轉型施政方針。

三、溝通是說明好處在哪裡、參與是提供取得好處的方式

　　臺大風險中心周桂田主任表示，臺灣從2050淨零碳排架構總說明，到目前2030淨零路徑之規劃，行政部門相當努力進行各種政策戰略溝通會議，但許多關心淨零的學者、ＮGOs及社會各界高度反映溝通不足，並缺乏實質上的政策參與討論；建議由行政部門成立跨部會專責單位（例如氣候會報、氣候變遷委員會、公眾參與協作平台等）建立暢通有效、常態性的溝通和參與機制。

　　近期研究和本次調查都看到，政府舉辦之說明會、公聽會等單向溝通方式已不能滿足產業界和民眾的期待。臺大風險中心王瑞庚博士認為，最有效的溝通是清楚告訴利害關係群體轉型的好處在哪裡，參與則是提供取得轉型好處的方式，這樣產業界和民眾才會更有熱誠溝通和參與。未來除了再生能源，循環經濟、碳封存和再利用都會創造新利潤，如何設計公平的分潤機制，讓更多人實質受益、更多人有感，成為政府應審慎面對的主要課題。相反地，若機制設計不當，轉型紅利全由大資本、權力者壟斷，產業界和民眾將很難支持轉型，那麼無論如何溝通都不會達到效果。當然轉型的好處還包括環境、健康和社會利益，但原則都一樣，企業和民眾渴望瞭解的是有什麼好處、如何取得？因此公平地分配轉型紅利，亦是公正轉型的重要課題。

四、政府應主動協助公司治理轉型

　　高碳排、高耗電產業即將面對更高的減碳壓力。值得注意的是中高階主管和負責人/股東（63.1%）較基層員工更擔憂責任轉嫁到員工。這意味著公司治理層面上，管理階層從經營實務上已感受到或判斷減碳壓力可能轉嫁的問題，但員工現階段尚未感受到壓力。臺大風險中心主張，高碳排、高耗電產業除了面對CBAM，還有ESG、SASB、TCFD等逐漸規範化的趨勢與要求，傳統公司治理亦需要轉型，許多企業期待政府主動給予更多的轉型協助。因此，行政部門（經濟、金融、勞動、運輸、環境、建築、農業等部門）除了延續目前積極規劃施行之碳盤查、氣候相關財務揭露、節電、產品高質化、勞工權益等政策之外，建議可結合各大學、非營利組織、地方團體來建構多元、多網絡、多層次的產業、社會轉型機制，創造出新的社會、循環經濟、生產模式，以新的生態系來解決各項淨零碳排之問題與挑戰。

更多訊息請參考臺大風險中心活動網頁

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