食品安全風暴長時間盤桓在台灣社會之上，導致民眾人心惶惶、政府疲於奔命而企業名聲喪失殆盡。最近的食用油事件亦呈現出企業倫理不彰、既有學術研究遭到隱匿、相關研究的利害關係人迴避等產官學問題，更呈現出各項食品認證如GMP等並無法有效把關食品的安全；整體食品安全體系呈現出制度上日趨完善規劃，實踐上卻無法保證安全，引發社會大眾強烈不滿與抗議。
尤其，自2004年迄今已10年，自2004年的戴奧辛牛乳、法國嬰兒奶粉受沙門桿菌污染資訊隱匿起，到2005年的孔雀綠石斑魚、戴奧辛鴨蛋、美國牛肉，2008年的三聚氰胺、2009年第二波的戴奧辛鴨蛋與美國牛肉、2011年塑化劑、2012年的瘦肉精，以至今2013年的化製澱粉、香精、棉籽油和銅葉綠素等問題，我們看見國內的相關單位仍侷限於實證科學的行政管制文化，缺乏預警治理思維和接納民眾的風險感知與社會價值進入決策，導致其窮於回應社會之質疑和要求，導致社會對其愈發不信任。
我們盼望透過本次的公共論壇，根本上回顧並扭轉這10年以降的食品風險治理，從危機管理轉為預警原則下的風險治理，並且重視社會大眾的風險感知、風險溝通與公眾參與，探討如何將社會對食品安全的價值與想像納入治理機制中，進而大破大立地重塑我國食品安全及其信任。
以下為本次會議的宣言：
一、觀念改變：
1. 科學主義語言非良性的風險溝通
當前的相關部會著重在科學檢驗流程中的食品「安全」上，而非食品「安心」上，更將風險的概念窄化為標準值之門檻、機率之分配；並且，歷次的食品風險爭議，主管官署習以為常的將風險溝通化約為「民眾不理性的」、「媒體不理性」、「應強化科學教育」等，並無助於整體公共治理的良善發展，反而造成專家不斷強化科學權威性之自我囈語，無法與消費者團體進行良性對話，更與民眾的社會感知差異甚大。建議政府應依循世界衛生組織(WHO)風險分析指引，重新審視風險溝通機制，並在行政程序上建立公民參與機制。
2. 啟動預警原則
目前，經歷一波波食品風險風暴，消費者對食品安全的信心已經崩潰，因此，有需要以最嚴格的預警原則進行治理，以逐步挽回民眾的信心與信任。以跨國比較研究的角度來看，1990年代末，英國及歐盟也面對食品安全風暴而導致民眾對政府治理的信心蕩然無存；唯其重新調整政府風險治理與溝通思維與模式，歷經數年在2005年左右逐步成功回復消費者信任。
其風險治理典範的調整，最主要的為避免在食品安全爭議下不斷強調有限的科學實證數據；食品安全決策雖然需要堅定的科學證據為基礎，但一則涉及不同專家對科學數據有不同見解，另一則牽涉公民團體或民眾對安全管制政策有不同的看法與價值。因此，啟動WHO指引中強調公眾參與之預警原則治理，為目前相當重要的作法；亟需政府逐步地建立。
預警原則另一個面向為需要考量短暫的、斷然的處置措施。未來一旦遇到相關食品風險爭議，行政部門應當依照食品衛生管理法要求業者先行下架，待風險爭議釐清再行恢復銷售。這個做法短期上雖然產生業者部份損失，但長期上卻能建立政府、廠商「保護消費者為優先」的信任，達成三贏。以過去直至目前做法，行政部門為了確查科學檢證，而一次次的延宕迅速安全管制措施，逐年下來已經嚴重造成民眾感知政府「只站在廠商利益」、「放任食品業者」(如多次的混米處置)；而更嚴重的，已然一次一次嚴重的毀壞民眾的信任和信心。而此行政措施可配合公民參與程序，以能重建台灣食品安全治理體系。
3. 透過本次事件，徹底落實利益迴避
本次食用油風暴中，富味鄉研發總監兼監察人竟參與國科會2012年度之「市售包裝調合油標示符合基準之研究」之審查，其間的產官學利益問題引發質疑，當事人雖極力否認，但仍在2013年7月擔任富味鄉香港子公司之代表人，其間關係不言而喻。因此，我們要求產業、學術界和政府之間的利益關係必須被徹底說明，並且徹底落實利益回避。尤其，目前各學術單位正值建立鼓勵產學合作研發，也為各界所期許；因此，此刻建立透明之合作、迴避利益衝突之機制，刻不容緩。
同時，我們也要求，我們也要求政府單位及學術單位之研究報告必須建立在公開透明的基礎上，自我揭露經費之來源。特別是政府單位及學術單位之研究者在進行國家研究補助研究計畫，若有牽涉「預期有損及公共利益之發現」，除了應公正公布其研究成果之外，同時應需公開其科學檢驗方法、程序，以負學術及社會責任，維護公共利益。
二、制度建構：
除了觀念建構之外，我們有如下的制度建構建議：
1. 建立國家層級之「環境及健康倫理委員會」
食品、健康與環境等過去被視為不同部會主管的業務，在全球化時代來臨已經成為難以切割、相互影響的跨領域風險（如環境荷爾蒙、禽流感、化學添加物、新興科技食品等）與跨界風險(如社會的價值選擇、社會信任、社會形象(美食王國)、經濟消費意向(消費市場萎縮)等)。因此，需要建制跨界的、消費者參與的倫理委員會，來做為政府決策的重要諮詢、溝通機關。
目前行政部門處理食品爭議問題，雖有行政院層級之跨部會食品安全會報，但在執行面上並未形成一條鞭式的監督與管理；在風險治理上(安全與安心)，更缺乏統整上述跨領域與跨界之治理整合機制；長久下來，則造成各部會在衛生安全管理上漏洞不斷，而欠缺跨界的(社會)風險分析視野則嚴重的導致消費者信任、信心危機與國家(經濟與觀光)形象。因此，建議政府應成立國家層級之「環境及健康倫理委員會」專責國家整體環境、疫病及食品等跨界、相互關聯風險衝擊之決策諮詢與社會溝通，以整合科學證據與社會理性，推動尊重社會價值、公眾感知的決策溝通，逐步建立三贏(政府、產業與公眾)的預警原則行政管制模式。
環境及健康倫理委員會的組成，除了納入不同環境、健康科學領域專業代表之外，相關法律、社會科學專業領域及民間團體代表可考量佔2分之1以上比例，委員應有2分之1以上比例由社會各界與民間團體推薦；其功能在於建構跨領域與跨界風險溝通之民主參與程序，以強化政府環境與健康政策決策之正當性。本委員會的組成規定，可增修於相關環境、食品與衛生法規。
2. 建立國家食品風險輪廓 (Food Risk Profile)
當前的食品安全治理最大的問題在於不透明，不透明的食品履歷導致業者無法有效管理其上游廠商之原物料、地方衛生單位食品安全查驗上的困擾、以及消費者在購買時的困惑，造成三輸的局面。因此，就基礎方面我們建議應該建立食品生產履歷；同時我們也建議應該依據食品生產履歷，納入社會各界的聲音建置起相關的食品風險輪廓。
基於食品生產履歷或者化學雲概念之上的食品風險輪廓，其關鍵在於政府應該橫向協調各單位業務，依據不同行業的對應風險製作台灣本地不同類型食品，尤其是已經公告應實施HACCP規定之特定業者應該優先繪制，如：乳品製造業、罐頭食品製造業、冷凍食品製造業、即時餐食製造業、水產食品製造業、肉類加工品製造業等供應鏈之風險輪廓。尤其，這套風險輪廓，必須深入了解各產銷地情境相依內隱風險知識與風險類型清單，並強制性蒐集食品業者添加物風險資料、建立食品安全風險資料庫，以此資料庫作為對業者進行風險訓練教育，以及對民眾進行風險溝通的素材，將風險文化真正落實在市民的生活中。並建議責成國家層級之「環境及健康倫理委員會」負責橫向協調各單位業務所涉及之風險議題，統籌管理。
3. 追究上游、根本治理
政府現行的稽查、檢測，末端科學主義的風險管理，嚐試將特定個別的風險機率個別化與量化，難以駕馭在食品供應鏈管理上環環相扣的跨領域食品安全風險。在治理思維上使政府大眾與消費者的注意力集中在檢驗數據，卻忽略更本質性的生產脈絡與流程(例如：生產環境危害因子排除、生產前端原物料安全性、生產加工過程危害防護、以及上架前的檢驗與標示)。食品安全風險治理並不等於數字上零檢出，應擴大治理思維、進入食品生產與製造加工脈絡，充分了解不同食品類型供應鏈管理中的內隱知識，才能真正解讀數字背後的意義。我們呼籲政府主管單位「追究上游、根本治理」，空有最後把關的檢測數字，防堵不了整體供應鏈淪陷的破口。
4. 管制配套的建置，形成帶動業者自主管理的正向循環
自2008年三聚氰胺事件後，政府試圖透過「食品履歷追溯雲端運用計畫」（食品雲），讓業者自主建立生產履歷供消費者追溯與理解食品之生產履歷；但這套計畫之網站不僅淪為廠商廣告網站，參與之企業包括統一、味全、大統長基等皆在近5年的食安風暴中爆發食安問題，證明沒有監測的業者自主管理就是沒有管理。再加上GMP等標章在幾次食品安全事件中並未發生其應有之功能，造成民眾對於食品業者自主管理的嚴重不信任，並且提出政府失能的質疑。
論及食品生產之龐大體系，政府應根據當前的問題提出全面的管制配套以協助業者自主管理並重塑民眾信心。因此，首先是查驗登記之機制。當前的食品生產履歷系統不能單憑食品業者自律性地建置，也不應該各部會多頭馬車、造成國科會、經濟部、農委會和衛福部皆試圖建立食品生產履歷機制。乃應該一同建立業者自主申報的食品履歷機制；一方面讓業者能夠在統一的制度框架下進行自主管理並且受到查核，也就減少官方的行政檢查成本；另一方面也讓消費者能在單一窗口中獲得必須資訊，減低無助的慌亂感而增加對政府的信心。
其中，有關幾次食品問題爭議的核心：「複方食品添加物與食用香料免查驗登記」，在標示上可能有與國際標準接軌之問題，但在生產履歷中有其必須恢復查驗的重要性。若是國內生產之原物料，理應在化學原物料或者食品生產履歷制度中納入查核與申報；若是國外生產之原物料又無全標示之情況，則應該要求國外廠商出具相關資料，以了解其添加物之組成。政府也需和業者協調出適當之檢驗成本分擔合作機制。
5. 落實食品安全保護基金
透過透明食品生產履歷體系，我們建議認為食品罰金不應該流向企業或者作為政府其它收入，而應該切實用於消費者的食品安全之上。塑化劑事件之裁罰備受爭議之處就在於大量的賠償流入下游通路商，而罰金則流向公部門，消費者則僅獲得不成比例之賠償。故此，我們一方面要求下游大型通路商必須負起相關之連帶責任，並加重其懲罰以要求大型通路商協助業者自主管理體系；其所課之罰金則導向輔導業者轉型，形成帶動業者自主管理之誘因；同時，透過透明的食品生產履歷制度和食品風險地圖概念，提供公民獎勵來參與稽核、輔導、檢驗的不同環節，企業內之吹哨者亦給予一定之獎金。其它相關之違規罰鍰、法院判處罰金和沒收之現金，亦用於消費者訴訟、健康風險評估之上。
6. 修正食衛法，納入公民參與的機制
為求從食品安全、食品安心乃至整體的食品風險治理之管控，當前的食品衛生管理除了由上而下的管制、查核外，更應由下而上的將民間團體的聲音納入各項辦法的制定過程中，擴大風險治理的風險認知基礎。在查驗過程中納入民間團體的參與，乃是透過認證第三方企業與輔導民間團體成立當前需要之國家級實驗室，不但可減省公部門的行政和社會成本，更能擴大查驗之正當性與公民信任基礎。
我們也建議以食品源頭管理之概念進行修法，在食品衛生的各項管理辦法之細則中納入民間團體代表參與審查、制定和監督，正視公民對食品安全風險感知的社會價值和判斷，順應民意並增添合法性基礎。
因此，呼應「台灣油症受害者支持協會」對食品衛生管理法修法的意見，我們主張：首先必須修定食品衛生管理法第4條之風險評估諮議會中之委員比例；在母法中即訂定食品安全、風險評估之專家比例，需由民間團體（包含消費者團體）推派二分之一（或達一定比例）的專家代表所組成。此外，中央主管機關必須盡快著手制定細則，在風險評估的細節中也需包含現場稽核與檢驗。
在食品業者衛生管理方面，食衛法第8條第6項中有關「良好作業規範」和「食品安全管制系統」之驗證，可依據目前的「食品良好作業規範認證體系推行會設置要點」修正並納入民間團體參與驗證。
此外，在食品輸入管理方面，建議修正食衛法第31條，納入民間團體於第30條內之食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝和食品用洗潔劑的查核與申報，亦需納入民間團體監督。
在食品追查和預防方面，應該修正食衛法第9條，在各食品追遡及追蹤和生產履歷系統以及上中下游的查核中增加民間團體參與。並且在第32條論及食品的追查和預防方面，應納入民間團體一同參與追查。
對於可能之高風險、有爭議性的原料輸入，亦需修正第35條第2和第3項，在查核辦法中納入民間團體的參與、討論和管理，並且協助派員至境外查核安全事項。
關於食品檢驗，也應在食衛法第37條中第3項中納入民間團體共同制定食品檢驗之相關辦法；並且在具體查核措施上，在食衛法第42條中納入民間團體參與共同制定辦法。
台灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心
中華民國一零二年十二月十八日