暑期生 楊江鋒 香港大學政治及社會學系二年級
由中心 洪俊智 助理研究員指導、何威融 助理研究員校正
在全球化的年代，跨區域活動頻繁。人口快速流動，跨國工作、移民、婚姻現象已成普遍。其中婚姻關係以移民的方式，更受社會廣泛關注，因其對社會人口結構的發展，扮演著舉足輕重的角色。
陳定銘（2008）更指，婚姻移民已經蔚為閩南、客家、外省與原住民之外的第五大族群。《入出國及移民法》第九章移民輔導及移民業務管理第51條明定：政府機關得協調其他非政府組織，對移民提供諮詢及講習、語言、技能訓練等服務。本文章將進行文獻回顧，並透過台灣新住民家庭成長協會之案例，了解現時台灣非營利組織在婚姻移民照顧上與政府的分工，進而分析民間團體在此議題上的功能與角色。
先介紹移民的基本概念。根據廖正宏（1988）的分類及界定，移民又稱人口遷移。其指在特定統計區域間，居住地點的永久性改變。若依遷移的理由劃分，移民略可區分為技術性移民、經濟性移民或婚姻移民三種。在台灣，根據內政部入出國及移民署的官方最新統計資料顯示，婚姻移民所屬的非經濟性移民，佔整體移民的多數。婚姻移民，定義為外國人與台灣人結婚後，以依親長期居留為目的入境台灣的遷移行為。在社會學的觀點，相同類別的移民對於社會發揮不同的功能的影響，而婚姻移民比起技術性移民和經濟性移民，較著重家庭、性別、人口結構等概念。不同類別的移民，得到政府及社會的回應也不盡相同，例如：技術性移民與經濟性移民旨在吸引外籍優秀人才，政府需考慮就業市場狀況，調整移民政策和門檻；對於婚姻移民，社會則需避免因文化適應不良，而衍生之各種家庭與社會問題。由此可見，社會需審視不同類別的移民性質，提供合適的支援。
在全球化人口漂流的影響下，跨國婚姻的現象在台灣愈趨頻繁。與十年前相比，台灣新移民配偶人數顯著增加。參考移民署數據，2004年透過婚姻移民來台的新住民人數約為33.8萬人，短短十年，2015年3月數字已達50.4萬人，即將超越原住民人口52萬人。新住民子女亦愈來愈多，平均10個國小學生當中，就有一名來自新住民的家庭；推估約10年後，全台灣20歲青年當中，將有13%來自新住民的家庭。在組成比例方面，大陸、港澳地區約佔總人口數的三分之二（67.54%）；非大陸、港澳地區的國外新住民則佔整體三分之一（32.46%）。在這三分之一的新住民之中，大多數來自越南（18.29%）、印尼（5.67%）、泰國（1.69%）、菲律賓（1.63%）與柬埔寨（0.86%）等東南亞國家。
最初，一般人在台灣以「外籍新娘」來稱呼「因婚來台的東南亞籍女性」，但因「外籍新娘」一詞被認為有排外的含意，後改稱為「外籍配偶」。然則，「新娘」或「配偶」把女性角色侷限在婚姻與家庭的框架之中，社會於是逐漸以「新移民」取代原先稱呼。參考最新官方定義將「子女出生時，其父或母一方為居住臺灣地區設有戶籍國民，另一方為非居住臺灣地區設有戶籍國民」之族群定義為「新住民」。（內政部，2008）另一方面，法定上大陸配偶與非大陸的外籍配偶，從入境到境內相關管理措施皆由不同機關或法規來處理，前者根據《兩岸人民關係條例》，後者根據《國籍法》。因此，社會上亦稱大陸配偶為「陸配」，其他非大陸的外籍配偶為「外配」。
追溯歷史，婚姻移民與台灣的社會發展與人口結構有莫大關係。1980年，隨著台灣政府開放觀光與經濟南向政策，加緊與東南亞國家的聯繫及交流，加上國際婚姻仲介的商業促銷，鼓吹一股迎娶外籍配偶的浪潮。1987年，政府開放大陸探親，兩岸政策逐漸鬆綁，各類經貿、觀光、學習、文化等交流日益頻繁，間接促成兩岸婚姻。而近年台灣社會女性受教育及工作之比例日益增多，推遲女性婚嫁年齡，出現遲婚等社會現象，同時令部份難以覓得婚配對象的男性尋找較年輕及願意生育的外地配偶。
然而，據行政院發佈的統計（2015），尋求外籍配偶的男性偏向屬於社會弱勢一群，如：社經地位較差、年紀偏高或身心障礙者，其中擁有大學學歷者不足15個百分比。他們部份藉由中介公司促成婚姻，雙方未必有足夠了解、溝通和共識，容易造成期望落差。新住民來台後需適應台灣傳統婚姻觀念、文化及生活方式差異，加上經濟壓力與社會歧視，導致家庭生活摩擦增加，甚至產生婚姻暴力問題。事實上，新住民家庭離婚率達27.19個百分比。不和睦的家庭會直接影響二代新住民（亦稱「新台灣之子」）的成長與性格塑造，對孩子及整體社會的影響深遠。若社會對新住民來台後的適應問題缺乏關注，很容易衍生出各種婚姻與家庭問題。因此，社會應與時俱進，為新住民提供最適切的社會照顧。
國立屏東教育大學教育行政研究所（2010）曾經作出一份臺灣新移民照顧輔導措施的比較研究，當中全面地列舉新住民面對的困難，當中涵蓋了政治、經濟、社會、文化、教育、社福、衛生、語言、心理、醫療照顧等層面。其中歸納了九個主要問題，例如：生活適應問題方面「在語言溝通方面大多為東南亞籍外籍配偶來台容易有聽不懂的窘境，即便聽了之後未必全盤了解，加上地方風俗習慣文化之不同，社會對新移民的態度等，造成他們生活適應上的種種問題。」；文化認同問題方面，新移民與當地居民之間之互動、社會偏見與歧視；家庭婚姻問題方面，婚姻感情基礎薄弱、家庭經濟弱勢、家庭地位低落、婆媳問題、家庭暴力等問題。
在我國外籍配偶弱勢情境分析之研究期末報告中（財團法人國家政策研究基金會，2013），指出有關新制民的福利及社會照顧，非營利組織的工作比起政府更加早。在政府正式落實官方的照顧輔導措施及外籍配偶照顧輔導基金前，早有民間機構幫助新住民融入社會，包括坊間的識字班及生活適應班，例如：高雄美濃愛鄉協進會於1995年創立之外籍配偶識字班，學員來自越南、印尼、柬埔寨、菲律賓與泰國。隨著非營利組織在社會發揮的影響力，政府亦逐步放寬法令規定，如大陸配偶的額度、工作權，與取消東南亞籍外籍配偶的歸化保證金制度等。
政府歷年有關新住民照顧的重大措施，可追溯自2003年訂定的「外籍與大陸配偶照顧輔導措施」，當中首次訂立官方提出的重點工作、理念、具體措施及劃分有關部門的負責部份。而內政部於2005年籌措成立外籍配偶照顧輔導基金，以特種基金10年30億元推動辦理相關業務，持續推動新移民的照顧輔導，以達成照顧新移民的宗旨。及後，政府希望設置新移民業務的專責機構，以落實新移民照顧輔導政策，於是在2008年成立內政部入出國及移民署，簡稱移民署。而移民署最終目的為「提升新移民在台生活適應能力，使其能順利適應我國生活環境，共創多元和諧社會。」在移民署（2010）發表的婚姻移民研究案期末報告指出，現時台灣新住民照顧輔導措施基本上是由中央統籌制定相關計畫、措施，而後由各地方政府、相關非營利組織加以執行，形成「公私協力」關係。
接著，本文會以台北市社團法人台灣新住民家庭成長協會為例，分析非營利組織在這議題上的功能與角色。協會位於台北市中正區，於2011年3月12日成立，並在同年6月登記立案成為社團法人。成立的理念建基於公平正義、人權、和諧、平等四項價值。宗旨為幫助跨文化家庭面對婚姻和適應的困難、推展新移民及其子女的學習成長及宣導族群平等與多元文化尊重、欣賞。協會提供各類型服務，包括諮詢、協助與輔導、培力課程及文化體驗與學習。
在與社團法人台灣新住民家庭成長協會的訪談期間，曾社工指出協會大部份的資金來自政府的補助。當協會舉辦活動前，會先向政府申請資助。當問及非營利組織的角色，曾社工認為是一個補助角色。由於政府需要處理的公共議題眾多，政府必須對公共政策做出優先順序的排列。而曾社工指出像新住民這類屬於小數群體的議題，較難首先得到社會的關注。在此情況下，非營利組織介入，可以彌補政府政策過程中所產生的缺口。可見，這一點呼應文獻中 Weisbrod 於1988年提出的政府失靈理論，新住民的議題屬於欠缺普遍性與多數同意、易被忽略的議題。在強調人權的現代社會中，各式各樣的需求出現，公部門無法單獨應付，非營利組織能滿足社會各種需求。
另一方面，新住民蘇女士亦以親身經驗提出非營利組織的重要性。她指出，住民來台後對社會感到陌生害怕，其實最怕的是社會的不接納和歧視。因此，幫助新住民適應時，需強化與社區連結，注重在地的交流。而非營利組織因擁有地區脈絡（例如當地志工、鄰近新住民的居住地、提供認識鄰居的機會），直接接觸其服務對象，能更針對性地按照個別新住民的需要，提供合適的服務。如文獻中提及，不少非營利組織比起政府更早洞悉新住民的需要，最早期善牧在處理家暴婦女的過程，發現有很多的外籍配偶；而伊甸則是在服務身心障礙者過程中發現其配偶有部份是東南亞籍，進而發現他們在台灣的生活適應與福利需求等問題。
相反，政府作為第一部門較注重宏觀政策層面，在社區層次的地方事務較為遜色。加上政府體系則作風官僚、行動遲緩，反映意見時由民意機關反映至行政部門，再由行政部門設立專責單位，其中涉及冗長流程，較難聆聽少數聲音及為特殊需要作出回應。至於第二部門，因婚姻移民涉及多為弱勢家庭，在服務過程中無利可圖，因此企業無意介入。非營利組織作為第三部門，能夠找到自己在地工作的定位。
其次，非營利組織避免政治因素。根據曾社工，新移民由抵台、合資格申請，到最終取得台灣身份的一般需時四年，而陸配按照兩岸人民關係條例取得台灣身份的一般需時更長。然而，在新住民最需要幫助的時間，即剛來台時，他們沒有資格投票，在選票至上的政治文化中，新住民難以影響政府的政策。另一方面，我國外籍配偶弱勢情境分析之研究期末報告（財團法人國家政策研究基金會，2013）亦顯示台灣民眾因兩岸關係影響，對於陸配新住民擁有不同看法，例如：認為大陸籍配偶家庭較臺灣一般家庭的經濟水準差。受不同的政治因素影響、政府班底的轉動，可損害政策的連續性與持續性。非營利組織作為第三部門則能免受政治因素影響。
綜合分折，非營利組織可發揮主要以下兩點角色。
一、倡議及監督者的角色：社團法人台灣新住民家庭成長協會亦曾為政府政策建議，督促政府制訂相關的新移民政策與法規。而非營利組織界著名例子亦有由南洋台灣姊妹會、婦女新知基金會、台灣國際勞工協會等成立的「移民移住人權修法聯盟」，最終影響立法院在2007年11月30日通過修正入出國及移民法。除此之外，非營利組織亦能從另一部門監督政府實施新移民服務與照顧政策，確保新住民的權益。
二、在地工作執行者：非營利組織透過公私合夥方式承接政府對新移民直接服務方案，提供直接在地服務，目前社團法人台灣新住民家庭成長協會就以這種形式運作。各個地方政府亦有執行外籍配偶家庭服務中心計畫，其中一種便是委託非營利組織執行外籍配偶家庭服務中心方案，每方案最多可補助300萬元。另一方面，政府亦有協調非營利組織的工作，例如：台北市由副市長擔任負責委託工作的協調委員會主席，協助非營利組織推動新移民照顧方案時所遇到的困難。
這考慮到非營利組織本身無法自主財政來源的特性。由於其非營利的性質，必須仰賴政府補助、或一般社會大眾捐輸，才能維繫其持續性的照顧服務。因此，大部分非營利組織，包括社團法人台灣新住民家庭成長協會有依賴政府經費補助的傾向，政府機關仍是資源提供者。而非營利組織受制於其規模及地方工作性質，無法進行更為積極的宏觀政策統籌。綜言之，在婚姻新住民照顧這議題上，非營利組織在倡議及監督、在地工作執行的角色功能較為明顯，與政府作出互補。
總括而言，在跨國婚姻愈來愈普遍的情況底下，非營利組織不再是在社會上被忽視的角色；相反地，在新移民照顧這個議題上更突顯其關注小眾、地區工作、去官僚政治化的優勢。由此，政府與非營利組織之間建構出一種互不可缺的夥伴關係：政府扮演資源提供者與協助者角色，而非營利組織則為倡議及監督者、在地工作執行者角色。
參考書目及資料
- 婚姻移民研究案期末報告（2010）。行政院內政部入出國及移民署。
- 新住民家庭成長協會（2015）。檢索日期：2015年7月19日。
- 李佳純（2008）。政府與非營利組織治理網絡建構之研究：以台北都會區新移民為個案的觀察。國立中央大學法律與政府研究所。
- 聯合晚報（2015）。新移民心世界。檢索日期：2015年7月19日。
- 許榮宗（2006）。非營利組織人力資源管理與組織變革相關性之研究-以財團法人台灣省私立台南仁愛之家為例。國立中山大學傳播管理研究所
- 陳定銘（2008）。台灣非營利組織在新移民婦女照顧政策之研究。非政府組織學刊。
- 陳芬苓（2014）。我國外籍配偶弱勢情境分析之研究期末報告。102年度「外籍配偶照顧輔導基金」補助研究計畫案。
- 顏敏如、黃琼薰、林官蓓（2010）。臺灣新移民照顧輔導措施與香港新移民照顧服務政策之比較研究。國立屏東教育大學教育行政研究所。
