文／王瑋彤 中心助理研究員 

　　趙家緯 中心博士後研究員 

城市變革的力量  

　　全球有50%的人口居住於都市，80%的GDP是由都市所創造，且都市的整體能源消費量占全球的66%，碳排放量更占70%，故都市是型塑能源地景的驅動力（IEA, 2016: 3）。早在1990年，全球開啟永續發展討論時，共200個地方政府即組成地方政府永續發展理事會（Local Governments for Sustainability, ICLEI），關注議題包括減碳、生物多樣性、再生能源等，以推動地方永續發展。 ^[註1]2014年，聯合國秘書長潘基文與氣候變遷特別大使彭博在紐約氣候峰會（UN Climate Summit 2014）上宣布成立全球市長聯盟（Compact of Mayors），號召城市公開承諾落實氣候變遷調適行動，並分享目標、計畫、執行成果（新北市政府環境保護局，2015）。而在隔年的聯合國氣候變化綱要公約第21屆締約國大會（The 21st session of the Conference of the Parties to the UNFCCC, COP 21）中，全球市長聯盟展現了城市集體行動的影響力與成效（王奕陽，2016）。 ^[註2]

　　除了上述與會城市遍布全球的國際組織，歐洲能源城市協會（Energy Cities）則是由歐洲數百個城鎮在1990年聯合成立。該協會認為城市在邁向永續能源的轉型路線上扮演關鍵性角色，鼓勵地方政府會員制定在地化的永續能源策略（林子倫，2005）。迄今也累積了許多歐洲地方政府推動能源轉型的治理策略與成功案例。 ^[註3]

　　在如火如荼的國際轉型趨勢之下，2017年6月初，美國總統川普就任未滿半年即宣布退出《巴黎協定》（Paris Agreement），與前任總統歐巴馬簽署協定並推動清潔能源計畫（Clean Power Plan），以達成2025年相較2005年減碳26~28%目標之舉措大相逕庭（Energy Trend，2017）。美國既為碳排大國又具國際領導地位，川普此舉無疑打擊了全球減碳行動；幸而由全美眾多市長組成的市長國家氣候行動議程（Mayors National Climate Action Agenda）隨即發布聯合聲明，宣示將持續投資再生能源及提升能源效率、購買電動汽車與創造需求，以達成城市氣候目標，兌現《巴黎協定》之承諾。 ^[註4]

　　21世紀被視為「城市的世紀」，去碳化、能源和氣候保護則被視為城市轉型行動領域的重點之一，而為了達成轉型，政府權責體系的劃分為不可或缺之要素（WBGU, 2016: 23-24）。因此本文將聚焦於我國中央政府與地方政府的能源治理權限劃分，進一步分析地方政府在推動能源轉型時的優劣勢、機會及威脅，最後反思地方政府現正面臨的挑戰，並借重國際治理經驗，尋求自身的可突破點。

 

臺灣地方政府能源治理現狀

　　臺灣目前共計11個地方政府加入為ICLEI會員城市，尤其在高雄市更設有ICLEI東亞地區高雄環境永續發展能力訓練中心，透過研擬法令及政策、宣導環境教育宣導、開設訓練課程、舉辦研討會等行動，培育東亞地區城市環境永續發展能力。地方政府自發響應國際潮流，對比之下，國內行動卻遭遇若干體制障礙。

　　我國為均權制度，《中華民國憲法》第十章區分中央與地方之權限，然而未有條文具體指涉能源事務之權限歸屬，故以憲法第111條針對未列舉事項而言，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。《能源管理法》明訂中央主管機關管理能源供應事業之業務，在《地方制度法》的自治事項中，則並未載明包含能源事務。此外，我國地方政府未設專責處理能源事務的局處，而由相關單位如都發局或經發局代為處理（陳孟甫，2017：1-3）。

　　2015年雲林縣政府通過《雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例》，之後被行政院環保署函告無效，理由是雲林縣政府明令「禁用」生煤、石油焦，但《空氣污染防制法》對於生煤、石油焦的使用採「許可制」，故自治條例牴觸上位法律者無效（陳文姿，2015）。隔年臺中市政府也提出《台中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》，與雲林縣不同的是僅「管制」而非「禁止」，因此並未被中央直接退回（陳文姿，2016）。前述兩個案例引發各界關注與討論，突顯我國中央與地方政府在能源治理權限劃分上的實務爭議，目前官方和學者對於法律的解讀，也尚未達成完全一致之見解（陳文姿，2016）。

　　除法律明訂為中央政府管轄權限之外，地方政府仍可自行訂立地方性的能源政策及計畫。以相對成功的縣市節能政策為例，新北市納入民間參與之要素，設置地方能源委員會、推動參與式預算；高雄市節能雲計畫廣蒐用電與供電資料，並分析地方能源特性；臺南市編列預算補助太陽光電融資案；屏東縣政府善用在地環境，實行養水種電、在地發電等綠能政策（能源轉型推動聯盟，2016：15-17）。

　　由此可見，我國地方政府雖囿於政治體制與法律規範，在能源治理權限上遭受一些掣肘。但在權限範圍內，仍可透過改變決策體系、編列補助預算、培植綠能產業、增加資訊可接近性等多樣手段推動能源轉型，地方政府蘊藏的治理能量實不容小覷。 

 

臺灣地方政府能源轉型治理SWOT分析

　　在瞭解現狀之後，若欲強化未來我國地方層級推動能源轉型的治理能量，甚至遊說中央政府下放更多權限，有必要進一步剖析大環境因素與己身之優劣勢。故本節將以SWOT模型分析我國地方政府在能源轉型治理上的優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）、威脅（Threats）（表1）。前兩者為組織內部力量，後兩者則為外部環境情勢；優勢、機會有利於達成施政目標，反之，劣勢、威脅則不利於目標（黃俊英，2009：6）。由於各地方政府的實務情況本有所差異，此處所列僅為普遍性特徵，並未詳究地域特性與執行細節。

　　首先在優勢部分，地方政府與當地居民基於地緣關係，情感連結較為強烈，易激發民眾參與公共事務的興趣。且地方性政策所涉之利害關係人多為當地居民，範圍較小，不若全國性政策須顧及全體公民（丘昌泰，1999：9）。在均權制之下，地方政府有因地制宜的地方自治權限，即地方自治團體得針對其行政或行政區域，做成整體計畫或規劃（姚貴雄，2015：200-202）。

　　至於地方政府的劣勢，永續能源政策須有長期規劃，然而首長輪換可能造成政策轉彎；地方政府相較於中央政府，缺乏針對能源政策的主責局處與整體規劃評估，也欠缺相關治理人才；在財務方面，臺灣地方政府普遍過度舉債，且自籌財源偏低，過度依賴中央補助（凌忠嫄，2013：2）；再者，目前的執行手段多以宣導為主，少有明確的誘因與罰則機制，導致轉型過程緩慢，且實際舉措多侷限於機關節能，鮮見動員到民間的社會力（能源轉型推動聯盟，2016：11）。

　　現今的國內外情勢，造就地方政府推動能源轉型的大好機會。如同開篇所述，國際間已經普遍肯認地方政府為轉型進程中的要角；況臺灣礙於國際政治因素，無法參與許多國際性政府組織，反倒是地方政府透過與他國城市相互觀摩、交流，而更有發展空間（李育琴，2015）。在國內整體政策上，《能源發展綱領》強調能源轉型之四大核心價值──能源安全、綠色經濟、環境永續、社會公平，綜整與地方治理相關的內容如表1（經濟部，2017：1-7）。此外，現今發展水平府際關係時，著重於政策議題導向、跨越行政疆域、提升區域總體競爭力，雖然在合作時仍存在本位主義或資源分配等障礙（劉坤億，2006：2），但若在地方能源治理面向上，能從借鑒彼此的優缺點開始，不啻為一項突破點（能源轉型推動聯盟，2016：12）。台塑石化公司於2017年6月初許可證到期前，主動評估規劃獨立電廠發電機，以天然氣取代煤炭，雲林縣政府藉機與其簽署能源轉型備忘錄；若產業界主動釋出轉型意願，政府更應把握機會支援及監督實際作為（姜宜菁，2017）。

 

表 1 《能源發展綱領》中的地方治理面向

面向	方針	策略
綠色經濟	普及綠能在地應用	發展地方型綠能應用計畫與示範場域；培植綠能產業在地化。
環境永續	維護空氣品質	強化及考量地方空氣污染治理權責。
	規劃適當區位	能源設施布建時應考量區位資源條件與環境保護。
	達成非核家園	在確保公眾知情權、在地社區參與、採用國際最佳可行措施的原則下，推動既有核電廠除役。
	建構低碳環境	整合地方政府，利用在地資源打造低碳城鄉；推動社區低碳改造計畫及全民節能減碳生活運動。

資料來源：參照經濟部，2017：1-7，作者自行繪製。

 

　　最後，臺灣自有能源匱乏，十分依賴進口，化石能源依存度高，轉型過程必需確保供應穩定與安全，因此須建構供給面的多元化（經濟部，2017：1-3）。惟中央政府主導國家能源政策，地方政府雖在民間高度重視空氣污染的壓力下，研訂自治條例以規範能源供給端，但受制於不能逾越中央權限，成效仍待觀察，例如已有批評直指《台中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》執行進度遠不如表面宣示（許心欣，2017）。總體而言，地方政府目前仍多以需求面的節能政策為主。中央政府提供的資源又偏向一次性預算，缺乏常態性補助與人力培訓協助，導致地方政府較難據以進行長程規劃（能源轉型推動聯盟，2016：13）。

 

表 2臺灣地方政府能源治理SWOT分析

	有益於達成目標	有損於達成目標
內部組織	優勢	劣勢
	與地方居民情感連結強 利害關係人範圍較小 因地制宜發展策略	首長輪替影響長期規劃 缺乏主責局處與相關人才 缺乏總體評估經驗 誘因與罰則機制不足 財務能力有限 民間參與不足
外部環境	機會	威脅
	國際城市治理浪潮 外交困境另類突破點 中央新能源政策力推能源轉型 城市間交流互動 產業界主動釋出轉型意願	臺灣自產能源匱乏 中央政府主導國家能源政策之供給面向 中央補助缺乏長程規劃

資料來源：本文整理。

 

眼前的轉型挑戰

　　臺灣政府於2008年宣布《永續能源政策綱領》，2009年、2015年分別舉行第三及第四次全國能源會議；2016年蔡英文總統上台後，提出新能源政策、2025年非核家園計畫。以上進程均視永續、低碳為未來能源治理的核心議題，由中央政府擬定國家級的轉型政策與目標，地方政府除了配合總體施政方針，也面臨地方層次目標設定與達成之挑戰。  

　　2009年全國能源會議決議打造低碳城市，其後評選各地方政府提交的低碳城市建構計畫，評審項目包括減量目標與策略、財務規劃等，以四個低碳示範城市──新北市、臺中市、臺南市、宜蘭縣為例，分別提出兩階段的減量目標（表3）。行政院環保署也建立「城市層級溫室氣體碳揭露服務平台」，公告計算指引、發起教育訓練、展示資訊等。然而目前的縣市盤查為自願性質，且已公開資料多為部門別排放量占比，而非排放量數值，難以檢視實際的減碳成效。 ⁽⁵⁾ 根據2014年的行政轄區盤查結果，雖然縣市情況各異，但均以能源類別為排放大宗，可見若欲達成地方政府減碳目標，能源轉型已是刻不容緩。對比2015年縣市節能政策排名，新北市、臺南市、宜蘭縣身為低碳示範城市，均有水準以上的能源治理表現及政策亮點，臺中市則有待加強。

 

表 3 低碳示範城市比較表

低碳示範城市		新北市	臺中市	臺南市	宜蘭縣
第一階段目標		2016年使溫室氣體排放量回到2008年的水準	2014年回到2009年排放水準再降10%	2020年回到2005年排放量	2014年回到2008年水準
第二階段目標		2026年回到2006年再減20%	2020年回到2009年排放水準再降20%	2025年回到2000年排放量	2020年回到2002年水準
2015縣市節能政策總排名		第一名	第八名	第五名	第四名
2015縣市節能政策亮點		專家委員會與公民委員、節電參與式預算	無	針對800kwh以上用戶強制要求裝設至少10%的太陽光電系統	盤點累積資源將過去留下的LED充分利用
2014年行政轄區盤查結果能源別占比（GWP年度為2007）	能源 - 住宅及商業之能源使用	39.94%	16.16%	14.23%	8.07%
	能源 - 工業能源使用	33.39%	35.35%	62.79%	46.33%
	能源 - 運輸能源使用	24.46%	14.34%	14.55%	6.98%
	總和	97.79%	65.85%	91.57%	61.38%

資料來源：整理自高雄市低碳永續家園資訊網、城市層級溫室氣體碳揭露服務平台，作者自行繪製。

 

　　節約用電為我國重要能源政策之一，夏季來臨時更需因應增高的電力需求。經濟部於2017年5月發布「夏月節電大作戰計畫」，以減少電力需求及抑低尖峰用電為主要推動方向（經濟部能源局，2017）。根據統計，2015年的低壓用電在尖峰負載上占比超過50%，且低壓住商用戶恰為中央政府難以觸及、急需地方政府投入管理的範疇。故縣市政府為抑制尖峰用電，有幾項可行作法：協助與宣導廠商參與需量競價計畫、對服務業大戶發送負載抑制與需求管理請求、提供一定合約容量以上的廠商節能技術服務、結合能源技術服務業，發展尖峰及短中長期的減量策略（綠色公民行動聯盟，2017）。由此可見，在未能使用強制性手段的現況之下，地方政府更應利用較能深入接觸行政轄區內利害關係人的優勢，與之建立良好協作關係。

 

地方政府未來的路？

　　由前述種種可知，臺灣地方政府在推動能源轉型時，受限於中央主導總體政策方向與本身資源、人力之不足，可能無法在短時間內做出大幅改變，但轉型壓力卻已迫在眉睫。在全球趨勢之下，地方政府可參考國際案例進行標竿學習，發展地域治理策略。例如歐洲能源城市協會就根據二十餘年的經驗，總結出三個推動能源轉型的要素：下放（devolution）、撤資（divestment）、民主（democracy）。

　　「下放」意指中央政府將提供公共服務的權力移轉至次國家層級或準獨立機關，改變過往中央政府壟斷能源供應職權或外包給大型能源企業的現象。由地方政府負起區域能源供應責任，達成再公共化（Re-municipalisation），擺脫企業壟斷能源供應造成的資訊不對稱、利益導向、化石燃料高額補貼（Energy Cities, 2016: 9-10）。臺灣與歐洲地區的差異是高度依賴進口能源，自產能源的供應端又以國營事業台灣電力公司為大宗。但無論如何，若地方政府本不具上述權限，而要求中央政府下放權力，多半需要修法取得正當性。2017年初電業法三讀修正之後，臺灣地方政府可望成立區域能源公司，有效管理再生能源，並將電力售予地方民眾（卓金和，2017），然而後續發展仍尚待觀察。

　　「撤資」意味著改變非永續生產及消費模式背後的金融支援體系，具體作法包括：出售地方政府的化石燃料企業持股；終止與大量投資化石燃料的金融機購之合作契約；補助地區民眾翻新房屋、小規模再生能源計畫、群眾募資能源計畫；課徵碳稅及建立交易機制（Energy Cities, 2016: 6-7）。但臺灣的公有基金如勞退基金、郵政儲金、國發基金非屬地方政府管理權限，數年前也曾有地方政府提出徵收類碳稅的想法，中央政府卻認為此類稅賦的特性，不宜由地方自行稽徵（謝莉慧，2011）。因此補助地區節能或能源轉型相關計畫，是臺灣地方政府目前在化石燃料撤資面向上的主要作為。

　　「民主」則指現代科技發展提升資訊近用性，民眾期待革新的壓力也越發強烈。因此政府在轉型過程中需突破傳統由上而下的政策途徑，盡可能納入利害關係人參與，賦予一般民眾更多的參與權力及誘因，形成公開平台，並建立長程規劃（Energy Cities, 2016: 3）。擴大利害關係人參與不僅體現民主價值，更能強化地方政府在能源轉型領域的行動範圍及成效；但要從地方政府單向作為轉型為利害關係人多方參與，需突破多重限制並創造誘因。臺灣現已有雲林縣政府氣候變遷調適計畫推動工作小組、嘉義市政府再生能源推動委員會、新北市政府節約能源推動委員會與智慧節能城市推動委員會等案例，開啟公眾直接參與決策的管道（林木興、倪茂庭，2017）。惟尚有許多地方政府未成立類似組織，或諮詢民間意見僅為參考性質。如何擴大成立此類組織、確保其賦權於民的作用、甚至發展更多利害關係人參與策略，或為現階段臺灣地方政府的可行之路。

 

 

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