研究主題

文／王瑋彤 中心助理研究員 

城市的企圖心，不能只存在市府內部
　　近年來，地方政府活躍於氣候變遷調適、能源轉型等國際行動，具體作為包括成立地方政府間組織、推動城市間的交流學習、設立城市減碳目標等。某些地方政府更展現了與國家同等──甚至是超越國家的雄心壯志，在歐洲市長盟約（Covenant of Mayors）之下，九個歐洲主要城市包括阿姆斯特丹（荷蘭）、布魯塞爾（比利時）、哥本哈根（丹麥）、倫敦（英國）、馬德里（西班牙）、巴黎（法國）、斯德哥爾摩（瑞典）、維爾紐斯（立陶宛）、華沙（波蘭），均設定了高於國家整體的減碳目標（圖1）。

圖 1 歐洲主要城市減碳目標（相較於國家減碳目標）

資料來源：Cook et al., 2015: 3.

 

　　2010年，由地方政府環境行動理事會（Local Governments for Sustainability, ICLEI）為首設立的碳註冊平台（carbonn Climate Registry, cCR），鼓勵地方政府自願登錄並監測自身對於氣候及能源的承諾。以臺灣已經加入ICLEI的十個地方政府為例，其於該網站上登錄的資訊如表1所示，顯示僅有半數的地方政府於此國際平台提出實質承諾，且部分的承諾內容未盡詳實，尚有加強空間。此外，地方政府多誓言透過電力、運輸、工業、土地利用等部門行動來達成目標，卻未見提及民生部門。且在減量目標上，並未如歐洲各主要城市提出較該國家更為積極的減量承諾，以發揮城市作為減碳行動領導者的功能。

表 1 加入ICLEI之臺灣地方政府的氣候及能源目標

資料來源：整理自carbonn Climate Registry: http://carbonn.org/，作者自行繪製

　　根據國際能源署（International Energy Agency, IEA）的報告，城市貢獻了全球約67%的能源消費量、70%的能源相關碳排放量（IEA, 2016: 3）。值得欣慰的是，如圖1所示，地方政府顯然已經意識到自身可以採取更積極的行動，而非一味依附中央政策方針。然而，單靠地方政府機關內部行動，成效是非常有限的。以大里昂地方政府（Greater Lyon authority）為例，其發現過往自身僅可控制25%的溫室氣體排放，5%源自建築物碳足跡、20%源自地方政策影響排放情形（Energy Cities, 2016: 5）；而全臺各縣市在2016年的總用電量為1983億度，其中機關用電僅占3.5%，工業用電、服務業用電、住宅用電則分占55.1%、17.9%、23.4%。 ^[註1]

　　由此可見，欲落實前述的城市氣候及能源目標，地方能源轉型已是刻不容緩，擴大利害關係人參與──尤其是公民參與，則為地方政府發展能源治理能力的基石。一如歐盟執行委員會所強調的，永續發展不可單以宏觀角度視之，必須透過社會參與改變日常生活，而地方政府作為最接近市民、向其負責的角色，對於實現氣候及能源目標而言，是不可或缺的（Energy Cities, 2013: 6）。

地方政府的角色轉變——從控制到促進
　　轉型意味著社會整體為了因應現代問題，透過社會技術創新，轉向永續社會，其中蘊藏著多元行動者個別角色及彼此互動的轉變。在面臨轉型挑戰時，應適時審度政府與公民社會之間的關係轉化，當地政府的角色從過往的「控制」轉向「促進」和「支持」，在地居民的角色也從接受服務，轉向在生活環境中有積極主動作為，並承擔責任（Wittmayer et al., 2016: 1-2）。

　　在推動利害關係人參與能源轉型時，地方政府扮演的角色與提供的資源，首重如何賦權（empowerment）在地居民，助力於市民社會的活化。角色類型有三種：首先，地方政府應作為轉型規劃的核心（a central role），提供市民政治支持或委以某些權力、責任；其次，地方政府應透過行政程序、融資等制度性手段促進主動性（a facilitation role）；其三，地方政府基於協作夥伴（a partnership or supporting role）的立場，應與利害關係人為了共同目標而合作。以上角色並非互斥，而是可以兼容並存的（Energy Cities: 2016: 2-3）。

　　當地方政府實際與在地社群互動時，可能出現某些障礙，例如只有特定且足夠強烈的誘因，才能影響特定行為者的參與意願。而且各地的背景脈絡、社會群體相異，遭遇的困境也各不相同，期待單一解決方法顯然是不切實際的。但可以肯定的是，討論和溝通為不變原則，簡言之，地方政府應釐清利害關係人的期待和偏好，在適當的時機、傳達對的訊息給對的人，並保有執行過程的彈性（Energy Cities: 2016: 6）。

回首過去，臺灣地方政府是怎麼做的？
　　近年來，中央政府日漸體認到地方層級參與對於能源轉型的重要性，行政院經濟部於2015年推動「智慧節電計畫」，旨在提升民眾的節電觀念、改變其行為（經濟部，2015a）。隔年又辦理「直轄市縣（市）節電策略建構與推廣示範補助計畫」，目的是促使地方政府推動服務業及住宅部門提升節電工作（經濟部，2016）。2016年初，能源轉型推動聯盟發布「2015全台縣市節能治理政策評比報告」，評比內容涉及地方政府的智慧節電計畫書與各項節能政策，結果直指「民間參與貧乏」為普遍之侷限（能源轉型推動聯盟，2016：11）。

　　若細究智慧節電計畫的成果，地方政府的實行措施分為四個面向：智慧能源管理系統、節電診斷輔導、民眾參與、設備汰換。在民眾參與的面向中，雖有新北市政府的節電參與式預算、臺北市政府的節電創意黑客松競賽等令人眼睛一亮的機制設計，但總體而言，仍以導入志工、村里競賽、節電講座、主題網站互動、網路社群宣傳為大宗（經濟部，2015b：7-9）。再檢視隔年的直轄市縣（市）節電策略建構與推廣示範補助計畫，各地方政府提出之促進民眾參與策略，依舊不脫培訓社區志工、校園教育、網路社群或其他管道宣傳、節電經驗分享等方式，偶見公民諮詢會議或公民委員會的機制。 ^[註2]

　　綜上所述，目前臺灣地方政府雖有心強化民眾參與，然而手段仍以單向教育或宣傳為主，在政策規劃或決策過程中納入公眾意見的實例更是少之又少。少數走在前端的策略如參與式預算、公民委員會，固然值得嘉許並廣為推行；另一方面，所謂條條大路通羅馬，尚有許多捲動民間參與的路徑，等待吾人發掘。尤其在2017年中，我國正式啟動能源轉型白皮書的撰擬與規劃程序，政府首先提出的十九項各領域重點方案中，即包括能源治理面向的「全方位推動協助地方能源治理計畫、建構參與式能源治理機制」，以及節約能源面向的「民生部門節能計畫」，可見地方能源治理及公民參與，均被視為能源轉型的重點發展方向，地方政府更應把握良機，積極開拓策略。^[註3]

放眼國際，歐洲城市又是怎麼做的？
　　歐洲能源城市協會（Energy Cities）於1990年成立，鼓勵城鎮會員制定在地化的永續能源治理策略，迄今已累積眾多案例，堪為我國地方政府之借鏡。其吸引市民參與能源轉型之策略多樣化，包括審議民主、參與式規劃、社區賦權、鼓勵草根提案、提倡共享知識、激勵參與意願等，各個地區案例更發展出不同的作法（見表2）。

　　審議民主與參與式規劃有異同之處，兩者皆強調由下而上的公民參與有助於累積社會資本、提升決策品質，然而前者之會議密集、程序嚴謹，討論具爭議性的公共議題，後者的會議形式則較為彈性，著重於強化在地情感與社區政治的連結（杜文苓等，2009：76-77）。社區賦權意指透過意識喚醒、知識增進、行動採取的居民參與過程，解決共同問題，達成資源公平分配的目的（許俊才，2012：37）。公共實驗室（Fab Lab）則以社會包容為中心概念，強調任何人都可以參與產品與計畫的研發與製作，並共享其創意（Energy Cities, 2016: 61）。此外，心理學研究指出，行為成效即時反饋、公開個人承諾、比較他人表現等作法，可強化個人採行節能等永續消費行為的內在動機（Steg et al., 2015: 7）。

　　另根據第二節所述，將地方政府應扮演的角色及起到的作用分為三種：部分授予市民原為政府機關的權責（授權）、改善制度或提供資源以促進公民參與（促進）、設定城市願景及目標（目標）。總括而言有三項特徵：

1.市民參與的積極程度與城市願景與目標設定高度相關，意即，地方政府並非一味依附國家級的政策方針，而是展現城市治理積極性，提出前瞻能源轉型目標，方能激發市民響應創新的治理策略。

2.促進的手段除了提供補助，更多的是建立資訊公開、反饋、交流的機制。

3.注重市民的自發性與自主性，地方政府偏向鼓勵或協助市民的永續能源行為，而非指示或領導。

表 2 歐洲能源城市協會促進市民參與能源轉型之策略

資料來源：整理自Energy Cities, 2014: 36-46 ; 2016: 7-66，作者自行繪製。

外國的月亮比較圓？其實臺灣也做得到！
　　本文所謂之促進市民參與，包括使市民進入政策規劃或決策過程，以及強化市民社會學習。以前者而言，歐洲城市的策略包括審議民主、參與式規劃、社區賦權，臺灣則有地方能源委員會、參與式預算等作法。以上案例皆跨越傳統政治參與強調形塑得以向政府或民選代表課責的公民，轉而進入社會或社區參與的面向，注重自我發展應源於衡量草根需求或優先事項（Gaventa & Valderrama, 1999: 3）。

　　值得一提的是，繼荷蘭的烏特列支城市對話案例之後，新北市政府在2017年亦主辦能源對話，邀請市民參與能源轉型討論。市府與企業、社區大學合作，舉辦三個對話場次，主題為發想城市能源願景、具體化願景為能源項目及建議、呈現共同討論的結果。 籌備與執行細節包括事前透過公正抽選機制，確保參與者之多元代表性；事中透過議題手冊、專家簡報、NGO與企業在現場提供多元觀點，奠定參與者的知識基礎；至於對話結果如何影響現行政策，甚至被市府納入未來施政參考，值得持續觀察。 ^[註4]

　　促進個人做成永續能源行為的策略分為結構性（Structural Strategies）及心理性（Psychological Strategies），前者實際改變行為所需的成本效益，後者影響民眾感知及評估個人的行為選擇。結構性策略包括補助、特別行政安排、降低參與門檻，心理性策略則包括資訊提供、反饋機制、鄰里區塊領導、個人承諾目標與執行方式、比較他人與個人的行為表現（Steg et al., 2015: 6-8）。

　　表3比較歐洲城市與臺灣地方政府在策略上的差異，以結構性策略而言，歐洲城市多以經費補助及行政協助雙管齊下，鼓勵市民化構想為現實；臺灣地方政府雖也常以獎金為誘因，惟往往流為比拼節電成果，惟臺北市政府曾提出創意競賽，值得推廣或加以深化。

　　以心理性策略而言，歐洲城市在激勵市民參與時多切合心理因素，包括單純的資訊提供僅能提升意識與認知，不必然轉為實際行動，故必須顧及目標群體的需求與感知障礙；即時、頻繁的反饋機制將有效地使個人認知到自身行為的效能；公開承諾比起私下承諾更加有效等（Steg et al., 2015: 7-8），故有公共實驗室、成效反饋網路平台、圖像化公開展示個人節能承諾等策略。臺灣目前則多致力於透過社區志工與各類宣傳管道，推廣節電概念，例如新北市政府的媽省里工計畫獲得2015年智慧節電計畫之民眾參與創意獎（新北市政府，2016）；此外，新北市政府也鼓勵民眾透過網路平台，自發揭露用電情況，更提供與同區家戶的比較基準。總括而言，兩方策略各具特色，或可參考歐洲城市的作法，截長以補短，發展出更多生活化、趣味化的方式，廣召市民參與。

　　正值臺灣目前意於能源轉型白皮書中提出完整的地方能源治理策略，並將提出新一期的地方政府節電計畫，更應參考本文所梳理的歐洲城市能源轉型中的市民參與經驗，修正過往地方政府在參與策略上過於扁平化與單向化的限制，方有助於藉此機會建構能源轉型的社會學習模式，加速轉型目標的落實。

表 3 歐洲城市與臺灣地方政府之促進市民參與能源轉型策略比較

資料來源：作者自行研究整理

註解：

(1) 相關數據取自能源轉型白皮書官方網站：http://energywhitepaper.tw/reference/。

(2) 更多詳細資訊請參考自己的電自己省官方網站：http://energy-2016summer.energypark.org.tw/supervise.php。

(3) 更多詳細資訊請參考能源轉型白皮書官方網站：http://energywhitepaper.tw/。

(4) 更多詳細資訊請參考新北市能源對話官方網站：https://www.funergy.net/。

參考文獻：

1. Cook, R., Dufour, M., & Genard, Q. (2015). "ENERGY UNION & GOVERNANCE: THE ROLE OF LOCAL ACTORS."  Retrieval Date: 2017/6/21.
2. Energy Cities (2013). "The awaited and still unpublished Communication: Empowering local and regional authorities to deliver the EU climate and energy objectives"  Retrieval Date: 2017/6/21.
3. Energy Cities (2014). "欧洲能源城市协会关于城镇能源转型的三十条建议."  Retrieval Date: 2017/7/19.
4. Energy Cities (2016). "The energy transition: new dialogues between cities & local stakeholders."  Retrieval Date: 2017/3/31.
5. Gaventa, J. & Valderrama, C. (1999). "Participation, Citizenship and Local Governance."  Retrieval Date: 2017/8/7.
6. IEA. (2016). "Energy Technology Perspectives 2016: Towards Sustainable Urban Energy Systems (Executive Summary)."  Date: 2017/6/12.
7. Steg, L., Perlaviciute, G., & van der Werff, E. (2015). "Understanding the human dimensions of a sustainable energy transition." Frontiers in Psychology 6(805): 1-17.

8.  Wittmayer, J.M., Avelino, F., & Steenbergen, F. van (2016). "Actor roles in transition: Insights from sociological perspectives." Environmental Innovation and Societal Transitions.

9.  杜文苓、張國偉、吳嘉純（2009）。〈審議民主在空間議題上的新實驗：以「中港河廊通學步道願景工作坊」為例〉，《公共行政學報》（32）：69-104。

10.  能源轉型推動聯盟（2016）。〈2015全台縣市節能治理政策評比〉。地球公民基金會：https://www.cet-taiwan.org/info/news/2323。2017/4/18檢索。

11. 許俊才（2012）。〈社區賦權的實踐與反思：以屏東排灣族部落為例〉，《台灣社區工作與社區研究學刊》（2）1：29-64。
12. 新北市政府（2016）。〈新北市榮獲「縣市創意節電競賽」總冠軍 侯友宜：榮耀歸全體市民〉。2017/8/30檢索。
13. 經濟部（2015a）。〈智慧節電計畫作業要點〉。2017/7/18檢索。
14. 經濟部（2015b）。〈自己的電 自己省 「智慧節電計畫」推動進展〉。2017/7/18檢索。
15. 經濟部（2016）。〈直轄市縣 (市) 節電策略建構與推廣示範補助計畫作業要點〉。2017/7/18檢索。