自1994年政府頒布《環境影響評估法》後，這項制度成為臺灣環境治理重要的一環。然而，既有的環評作業往往重工程、輕人文，過度重視科學技術忽略了生活整體性、文化多樣性與人權侵害的嚴重後果。如此一來，開發行為造成的社會影響常未能得到嚴謹評估和適當減緩，引發民眾的陳抗行為，反而使得環評結果缺乏社會公信力，甚至被法院撤銷，導致開發業者的重大損失。本書原文是國際影響評估學會（International Association for Impact Assessment）所出版，由荷蘭學者Frank Vanlcay與其他專家共同執筆，針對社會影響評估的原則、概念和實務，提供了詳盡的討論。如果能夠充分落實本書所揭櫫的精神，經濟發展、環境永續與社會公義將有可能取得三贏。

下文節錄自《社會影響評估：開發行為的社會影響評估管理與指引》臺灣中文版翻譯後記，本書即將出版，敬請期待！

 

文／王鼎傑（國立臺灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員）

　　何明修（中心研究員、國立臺灣大學社會學系教授）

　　本書翻譯緣起，為臺灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心接受行政院環境保護署委託，執行「環境影響評估社會影響評估技術規範推動計畫」。鑑於國內相關學術領域和實務探討，雖有部分成果但尚未成為重要研究主題，在政府與公民社會亟謀改善臺灣環評制度之際，適時引介國外文獻顯得格外重要，因此選定翻譯由國際影響評估學會（International Association for Impact Assessment，簡稱IAIA）於2015年所出版《社會影響評估：開發行為的社會影響評估與管理指引》（Social Impact Assessment: Guidance for Assessing and Managing the Social Impacts of Projects），希望此書的中文版問世之後，除了為國內讀者介紹社會影響評估概念和優良實務，也希望為後續相關制度和實務工作的開展，建立基礎。雖然社會影響評估在許多國家已有不少實踐經驗和研究討論，但仍屬發展中的領域，因此多加引介國外制度、實務與學術研究，整理在地相關議題脈絡，提出對話並探索實務與制度建構的可能性，是相當關鍵的工作。本書主要作者為任教於荷蘭Groningen大學地理學系的Frank Vanclay教授，是社會影響評估領域的重要學者。鑑於國際間在永續發展論述和環評制度逐漸成熟，對社會影響評估需求日增，但少見專業實務上的指引，因此Vanclay教授與其他學者共同撰寫本書，以淺顯的語言，從概念架構、實作方法、案例檢討等角度，探討社會影響評估的多重面向，是一本相當值得參考的著作。

　　本書之翻譯，旨在為臺灣環境影響評估制度的改革提供更多的參考。不過我們希望提醒讀者，如同本書作者所強調的，社會影響評估不必然附屬於環境影響評估作業，而可以獨立進行；甚至在開發計畫案或政策提案的任何階段，皆可視需要而執行，或與其他評估工具結合使用。如此靈活的運用，才能有效發揮其最重要的溝通功能，讓資訊公開，受影響社群能充分參與規劃和評估程序，以改善開發案的規劃、執行和檢討，幫助整體社會朝向永續發展的方向前進。以下，我們將說明臺灣環境影響評估制度的簡史，並討論其在社會影響評估方面的問題，作為本譯作的背景簡介。

臺灣環境影響評估制度的建立與施行

　　戰後的臺灣開啓了另一波現代化過程，工業化迅速發展，但在經濟發展優先的政策方向之下，環境生態的保護成為次要目標，相關法規、政府部會職權皆缺乏良好規劃，以致污染事件頻傳，1970年代開始，逐漸出現民眾以各種抗議行為，表達對環境問題的不滿與擔憂。由於越來越多的自力救濟事件，造成部分開發案受到抵制無法順利推動，因此政府開始考慮引進美國的環境影響評估制度，作為調解。美國於1969年制定、1970年頒佈施行的《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act），是針對聯邦政府核准開發行為申請，所設立的環境影響評估制度。作為評估機制，美國的環評制度是由負責該決策的主管機關（我國稱為目的事業主管機關），依據《國家環境政策法》及環境品質委員會（Council of Environmental Quality）所發佈之規定辦理影響評估。

　　1970年代開始，臺灣即以美國相關法規和政策為依據，準備進行環境影響評估的試辦。1975年由行政院國際經濟合作發展委員會（後於1977年改組為經濟建設委員會，2014年與研究發展考核委員會合併改制為國家發展委員會）編譯相關文件。1979年行政院通過由衛生署主持辦理環境影響評估，隔年即以翡翠水庫、大園工業區等計畫案試行辦理。進入1980年代，隨著黨外運動和環境抗議升溫，國民黨政府開始較為積極推動環境法制的建構，和有關部會職權的劃設與調整，來回應社會對於環境保護的要求。1983年時，衛生署首提《環境影響評估法》草案，雖因經建會持反對之議而暫緩，不過大方向並未改變，行政院會並指示重大經建計畫或民間大型工廠建設，若有環境污染之虞，應進行環境影響評估。1985年行政院通過為期五年的「加強推動環境影響評估方案」，包含十四件示範計劃進行環評作業。1987年八月間，原衛生署環境保護局升格為行政院環境保護署，並提出第二件《環境影響評估法》草案，1989年行政院將草案送至立法院進行審查，經過立法委員多次討論之後， 於1994年獲得三讀通過，正式確立了臺灣的環評制度，其後有幾次修正，並陸續頒布相關施行細則及評估技術規範（包括動植物生態、空氣品質、噪音、健康風險等）。

　　環評制度立法完備前，重要開發案決策多在官商的黑箱作業中完成，即使有試行環境影響評估，對於資訊揭露和公民參與也未有相關規範，因此社區居民和一般公眾常是在開發計畫通過公佈之後，才得知消息，例如1986年的彰化鹿港反杜邦設廠事件，是由經濟部接受核定美國杜邦公司投資案，但當時彰化縣長是看報紙才得知該重大計畫；高雄美濃水庫的環評在1990年八月即已完成，然而當地居民直至1992年才知情；在1992年，臺灣省建設廳逕自宣佈通過新竹市香山工業區計畫案，地方政府事後才被知會。由於決策已定而幾無表達異議或翻案的途徑，居民多以集體陳情、圍廠、遊行等方式，要求政府當局重視和救濟（Ho, 2004）。在這樣的發展之下，環保署（1988：13）內部報告曾認為：「民眾為反對而反對，而使開發單位所舉辦之說明會，無法達到雙向溝通之目的，民眾參與評估報告審查會，亦常抱過度情緒化反應，而無法以理性態度協商，致使民意真正表現困難重重」。

　　由於有這樣的背景，臺灣的環評制度被社會賦予多種期待，希望能解決開發案所帶來的衝突，其後各相關子法及施行細則、評估技術規範之出現，也反映了社會的要求。而臺灣的環評原本雖意圖參照美國法規，但立法過程的曲折導致了許多質變。1987年解除戒嚴到1990年代期間，是社會運動、環境運動與國民黨的黨國體制強烈衝撞的時代。而當時的立法委員，不論黨派，對於主掌建設規劃和大型開發案的政府機關，多抱有不信任之感，認為掌握經濟政策的部會，不會認真面對開發案帶來的環境、健康方面的風險，因而以環保署作為環評審查程序之主管機關，而非交由各目的事業主管機關辦理，並把以「評估」為主、作為決策參考的美國環評制度，改為必須作出「審查結論」的審查機制，環評委員會結論認為不應開發之案件，目的事業主管機關即不得核發開發行為許可。

　　在1994年立法之後，環評審查過程對開發案件具有這樣的「否決權」，自然使得民眾、環保團體，甚至開發業者在抗議場合的「武鬥」之外，另有了「文鬥」的場域，也大幅改變了環境運動的走向。環保團體積極研究環評報告書內容，徵詢相關學者意見，提出有專業依據的反對理由，力圖阻止重大爭議案件通過審查；同樣地，開發業者也開始動員支持群眾，意圖影響審查結論。如此拉鋸常拖延了環評的審查時程，短則數月，長則三、五年，以致於工商界大老曾譏嘲臺灣擁有「世界上最嚴格的環評」，曠日費時而致時機流逝；然而，環保團體與許多學者同樣也認為，環評制度初建時，未能達到良好的公信力和一致性，常受到政府政策或政治力量的牽引，也過度依賴專業意見，缺乏社會科學研究者的投入，民眾參與程度也不足，都造成了環評的缺失。總之，現行的環評並不討喜，開發業者認為過度嚴苛而且冗長，環保團體則往往認為有「放水」之虞，夾在兩股對立勢力中的環境主管機關則是左右為難，搞得裏外不是人。

　　由於種種批評，政府也對環評開始一連串的程序改革。2005年之後，環評審查委員開始納入環保人士，算是讓環保團體有更為深入參與的機會。然而，現行環評制度的問題，仍有幾個重要的面向值得討論。

　　首先，環評仍是政府政策或重大開發案最後的一關，在整體程序位階上較屬於末端，因此若經濟發展政策仍是著重扶植高耗能、高污染、高排碳的產業，這樣的開發案進入環評，其風險考量自然易於引發重大社會爭議，此時再以環評把關，不儘時序已晚，若審查結果不符期望，反而各方究責於環評，而非總體政策，如此不免本末倒置。

　　其次，環評之辦理是遵照現制由環保署主持，或是依循美國制度，改由各目的事業主管機關辦理，尚待社會各界達成共識，而相關配套法規、行政制度之修改，亦為成事之關鍵。而現有環評對開發案具有否決權，也代表了政治人物有機會迴避重大政策或開發案的政治責任，因此是否將環評結論調整為決策評估之建議，不再具有否決權力，充分實現責任政治，這樣的選擇是否可行，也需要各界思考。

　　第三，目前在環評程序對於加強實質公民參與，仍有許多改善的空間。2005年後雖有環保人士進入環評決策程序，但這並不代表受影響社區有更多的參與空間。在環評第一階段，開發業者僅需將開發行為規劃內容及說明書上網公開二十日，舉行公開會議，並將居民意見處理回應編製於說明書，實質公民參與相當的侷限。至於有重大環境影響之虞而進入二階環評的開發案，社區居民有較多參與機會，包括公開說明會、公聽會等機制，開發廠商亦需對民眾意見有所回應，並記載於環境影響評估書。然而，如同王毓正（2010）所論，我國環評的公民參與程序，廣度、深度有所不足，民眾在決策定案前只能陳述意見，而難有影響決策甚至規劃過程的機會，其種種限制，與國際間的奧爾胡斯公約（Aarhus Convention）所詳盡列舉之公民參與精神與規範建議相較，難以相提並論。
　　以上所舉，只是臺灣環評問題焦點的部分。不過，我們希望本書之翻譯，對於臺灣環評、以至於對於影響評估之想像與實務作業，能多所啓發。而其相關之處，需從臺灣環評在社會影響方面的問題說起。

參考文獻：

王毓正，2010，〈從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範〉，《公共行政學報》35：61-117。

環保署，1988，《建立環境響影評估制度檢討報告》。環保署內部報告。

Ho, Ming-sho, 2004, “Contested Governance between Politics and Professionalism in Taiwan.” Journal of Contemporary Asia, 34(2), 238-253. 

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