研究主題

文／許令儒、林木興 中心助理研究員

驅動能源轉型之政策與法制系列短文(三)

　　聯合國「永續發展目標」（Sustainable Development Goal, SDG）第七項為確保所有的人取得可負擔的、可靠的、永續的，以及現代的能源，該目標乃基於聯合國與世界銀行共同倡議之「人人享有永續能源」（SE4ALL），以確保人人享有現代的能源服務。反觀臺灣，歷經五十多年、第七次進立法院的《電業法》大幅修正版於2017年1月11日三讀通過，新版電業法第47條規定：「公用售電業對於用戶申請供電，非有正當理由，並經電業管制機關核准，不得拒絕」，與原法第57條條文：「電業在其營業區域內，對於請求供電者，非有正當理由，不得拒絕」意涵相類，但將主體從「電業」轉移到「公用售電業」，顯是配合新法，在分割綜合電業（台電）後，將「供電義務」、或對消費者的「供電保障」賦予「公用售電業」，並且其對於供電請求的拒絕，須經「電業管制機關」核准。不過在民眾獲得供電保障上，不論新舊電業制度結構設計，都必須認清一個事實即不同族群、地區的用電需求與供給呈現多元樣態。因此要落實供電保障或「用戶用電權益」需有更積極的「監督與管理」方式。以下黑暗部落點燈的故事，或能帶來一些啟示，該故事已獲國際認可登上聯合國（2016）「性別與氣候正義解決方案」（Gender Just Solutions on Climate）宣傳品。

偏遠地區供電義務的實現？「為黑暗部落點一盞燈」、「被台電遺忘的部落」

　　2016年初《送電到砂卡礑》紀錄片開始巡迴放映，相關報導標題包括「點亮黑暗部落」、「為黑暗部落點一盞燈」、「送電到被台電遺忘的部落」等等，皆已概括其內涵，故事是這麼說的：

花蓮縣秀林鄉富世村境內有兩個遺世獨立的部落，位於太魯閣國家公園境內約1000多公尺高的山上，族語名叫Hanukuady與Skadang，是太魯閣族中的兩個部落，中文名為「大禮部落」及「大同部落」，合稱「同禮部落」，舊稱砂卡礑。過去七十年來，這裡的族人過著沒有電力的生活，因而也被稱為黑暗部落。日落後，只能依靠燭光和頭燈來煮飯、洗澡，後期雖有發電機的使用，但發電機也帶來噪音汙染，而且在2014年4月流籠斷掉後，族人必須自山下走六至七個小時的路程，用人工把汽油背運上山（林冠吟，2015）。

　　過去亦曾有族人「因忘記將燭火熄滅而釀成火災，導致辛苦搭建的竹屋被燒毀，積蓄化為烏有，她的乾兒子洛金．尤道不忍心老人家在災難發生後，仍必須使用燭光照明，因此才萌生使用綠電的想法」（ibid.）。

　　透過公民團體環境法律人協會、台南社區大學與部落的合作，「『為黑暗部落點一盞燈』的計畫，第一階段以大同部落為範圍，在四月底上山安裝太陽光電系統，已經為16戶提供照明……在電瓶充滿電的情況下，一組系統可提供4顆LED燈共20小時的照明時數」（ibid.）。而太陽能發電的用途，除了最基礎的照明使用直流電LED燈，第二階段將在部落建立能源供應中心，可提供110伏特的交流電，可使用洗衣機，解決婦女山上洗衣問題、供給山上最大的經濟來源——供登山客民宿，手機充電、緊急聯絡等，對未來生態旅遊經營頗有助益，而該中心其實也是部落的集會所，是做禮拜、開部落會議的地方（公共電視，2017）。對平地人來說微不足道的電力供給，對偏遠山區部落卻影響甚鉅，族人形容「這次的點燈計畫，不僅是提供基本的照明，也是讓部落族人在顛沛流離的歷史變遷中，重新找回傳統的合作精神」（林冠吟，2015）。

　　位於太魯閣國家公園深山的原住民部落，70多年來過著沒水、沒電、沒路的生活，是因地理位置與環境限制，也因現行法規與成本考量。據2013年5月報導，花蓮秀林鄉鄉公所與台電協商，促使「台電召開說明會擬斥資6000萬至1億元牽線路」（自由時報，2013）。

台電花蓮區營業處昨天邀集太管處、花蓮林管處、縣府、秀林鄉公所等單位及部落居民，舉行首次的供電說明會……這項供電申請案，由「同禮部落自然生態自治協進會」發起，自九十三年起即開始申請供電，但因牽涉到國家公園、林班地及原住民保留地等多項困擾，一直無法突破，他到任後認為供電服務不能打折扣，經多次橫向協調後，昨天以聯席會方式，向當地廿一戶居民召開說明會，初步確認供電問題經協調後可以克服，但後續還有路線、電桿用地及自然景觀衝擊等問題需要確認，近期內將進行會勘路線及用戶確認……目前統計共有廿一戶可望核准接電（有門牌），由於線路必須從太魯閣台地直上海拔一千多公尺的山區，初步規劃三條路線供選擇，估算經費從六千萬至一億元不等，長度逾八．三公里，由於必須分成三段式往上挺進，影響生態景觀問題，將會同太管處等單位尋求解決之道（自由時報，2013）。

　　不過2013年5月初該則新聞浮現後，未再有後續報導，直到2015年4月，上述「部落點燈」計畫揭露後，才又浮現台電的說法：「對於台電不幫原民部落架設供電設備的指控，台電花蓮區營業處長蔡欽堂解釋，當地連產業道路都沒有，大型機具無法上山，興建輸電設備是『不可能的任務』；此外，他也強調，台電公司化後有成本考量，『若虧損加劇也會遭國人苛責』」（蘋果即時，2015）。後續台電在對立法院經濟委員會的專案報告中則表示，對於偏遠地區供電普及情形：「除少數受地形限制車輛無法到達、環境不容許建設之地點，或基於客觀環境限制與整體社會資源有效運用及用戶未取得合法接電證明文件，以致未能供電者外，其他地區均已全面配合供電，尚無因考量成本而漠視民眾用電需求之情形」（經濟部，2015）。然而，無論成本考量是否被強調，從「可望核准接電」變成「不可能的任務」，中間似乎有無數「正當理由」，阻撓著台電履行供電義務、令部落居民獲得供電的權利。究竟電業制度與學理對於用電權利或供電保障，有何定義與理解呢？

合理用電的權利保障：供電義務制度及其義務承擔者

　　新《電業法》定義「公用售電業」指：「購買電能，以銷售予用戶之公用事業」（第2條）。而「公用售電業之電價與輸配電業各種收費費率之計算公式，由中央主管機關定之」（第49條），亦即其電價受到管制。雖新法已將電業之電價「獲得合理之利潤」條文刪除，然而據能源局解釋，我國電業市場制度仿日本、新加坡，在自由化後皆指定「公用售電業」承擔供電義務，並保障其合理利潤。所謂「供電義務」，依歐盟指令定義，是為「確保用戶被供電的普世權利，亦即用戶享有被提供特定品質的電力，且係基於合理、公平、透明與非歧視性價格的原則之上」，電力乃普及服務（universal service），「屬民生必需品，傳統上被定義為公用事業，亦即其商品與服務係為『不特定人』在任何時間、任何空間（尤其是公共空間）均有消費需求無可替代之特性」（許志義、王京明、黃鈺愷，2015：10）。

　　因此供電義務承擔者為滿足消費者最基本的電力需求數量，例如每一用戶每月至少有120 度電力需求數量的消費額度，電業有按供電成本定價提供此基本消費額度之義務外，電業尚有『對請求供電者，無正當理由，不得拒絕供電之供電義務（許志義等，2015：10）。在自由化下開放購電選擇權之用戶，其供電義務通常由售電業者簽約負責，亦即一般的（商用合約）供電義務，尚未開放選擇權而受管制的用戶之供電義務由管制者安排的預設服務 （Default Service）制度來滿足，而不論哪一種用戶皆有「最終供電義務」（Supply of Last Resort, SLR）的服務，該義務由管制者安排，可指定為在地的配售電業或由招標方式獲得（王京明等，2014：136）。以臺灣現況而言，過去《電業法》規定台電不得拒絕用戶請求供電，新《電業法》則將此義務賦予公用售電業，並要求電業管制機關應監督與管理「用戶用電權益」，現今電業管制機關之具體權責立法皆尚未明確，對於不同族群與地區的供電保障該如何落實，必須持續思考與檢討。

反思：供電義務設計需考良多元用電需求、賦予電業管制機關積極管理協調之責

　　台電基於供電義務，不可拒絕用戶供電請求，故而曾試圖將電網接到偏遠的太魯閣山區，然而因上述報導這些「正當理由」，仍然無法完成山區部落供電的需求，最後卻是由民間組織的「公民自主發電」團隊來完成這個「點燈計畫」。從「點亮黑暗部落」的故事可以發現，其實部落需求並不大，僅僅是「點一盞燈」這樣微小的電量，就可滿足其日常生活。然而台電原本計畫將其接入電網這樣的大工程，對整個生態、自然景觀影響甚鉅，也難怪遲遲無法完成。此乃無論電業自由化與否，都會面對的問題。此案例讓人反思，供電義務的設計，是否要審慎考慮各種不同族群的需求差異，這也是尊重差異的「肯認正義」的體現（范玫芳，2016）。僅僅以固定用電度數視之——如330度以下不漲電價（聯合報，2016）——其實就是認為其有固定的基本需求，是否過於僵化？而供電義務的承擔者，也應有多元用電需求的認知，而非一味的以單一電網機制來完成，如本案例的離網型、自用發電設備，何嘗不能滿足用電需求呢？根據新版電業法對供電義務的規定，或許我們應賦予電業管制機關更多的責任，在核准「拒絕供電請求」的同時，更要積極管理、協調這些不同族群、地區的多元用電需求與供給，落實其「用戶用電權益之監督與管理」之功能，例如捨棄大電網拉饋線的生態破壞、燃燒柴油發電的空氣污染，改以再生能源發電履行承擔者的供電義務，讓人人得以享有永續能源。

相關系列文章：

驅動能源轉型之政策與法制系列短文(一)：能源轉型與環境管制—電業法修訂之環境保護面向

驅動能源轉型之政策與法制系列短文(二)：電業轉型停看聽—當勞動權益成為產業轉型的煙霧彈

參考文獻：

1. 1. Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC (Text with EEA relevance) OJ L 211, 14.8.2009, p. 55–93 (EN)Special edition in Croatian: Chapter 12 Volume 004 P. 29 – 67 ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2009/72/oj
   2. 王京明、許志義、周韻采、劉志文、邱齡慧、林祐民、孫承祥、黃世安（2014），《我國推動電業自由化之最適市場運作模式研究完成報告》，台北：台彎電力股份有限公司。台電綜合研究所委託中華經濟研究院研究計畫，未出版。
   3. 公共電視（2017），〈送電到部落〉見公共電視節目《我們的島》（第890集）。1月16日。2017年1月26日取自https://youtu.be/uXlzzhLwqnY
   4. 自由時報（2013），〈點亮黑暗部落 花蓮大同、大禮 供電有譜〉。5月1日，花蓮地方版。
   5. 林冠吟（2015），〈為黑暗部落點一盞燈：區域小型發電廠的實踐〉。5月7日。寸草心環境行動網（台南社大環境行動網）2017年1月26日取自http://tncomu123456.wixsite.com/actionfornature/untitled-cyfu
   6. 范玫芳（2016），〈低碳能源轉型的正義課題〉。見周桂田與林子倫主編《臺灣能源轉型十四講》。台北：臺大風險政策中心，頁41-61。
   7. 許志義、王京明、黃鈺愷（2015），〈我國電業自由化違反競爭法行為態樣之探討〉。收錄在《第 21 屆競爭政策與公平交易法學術研討會論文集》，頁99-131。台北：行政院公平交易委員會。
   8. 經濟部（2015），〈「台電公司104年度偏遠地區電力普及情形與現況」專案報告〉經濟部函（經營字第10402613070號）見《立法院議案關係文書（院總第887號政府提案第15100號之2057）》。中華民國104年9月30日印發。
   9. 聯合報（2016），〈用電330度以上 電價才漲〉，10月21日。
   10. 蘋果即時（2015），〈部落70年沒電　原民自扛太陽能板上山〉，04月20日。2017年1月26日取自http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20150420/595674/