文/張景儀 中心助理研究員

一、與管控PM_2.5一樣重要：揮發性有機化合物(VOCs)
　　我國細懸浮微粒PM_2.5的污染與管制問題，自國光石化興建爭議後與中國媒體人柴靜所拍攝的《穹頂之下》，便開始如火如荼在公民社會當中發酵。民眾開始針對政府目前管制空氣污染提出一連串的質問，特別是PM_2.5污染物。至於關於PM_2.5的管制與治理問題，臺灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心已有許多傑出的文章論點與廣播，因此，本文在此不再贅述關於PM_2.5空污治理問題。

　　反之，本文亟欲探討的是，揮發性有機物(Volatile Organic Compounds, VOCs)管控問題，並藉由VOCs污染排放問題來簡要地說明在科學不確定性與法規制度的影響下，目前難以了解與釐清的污染排放狀況。最後，本文簡略地提供目前國際空污治理趨勢的新典範與視野。
　　首先，VOCs是重要形成衍生性PM_2.5的貢獻來源之一，化學物質（可能是固體、液體或氣體）等前驅物，在大氣環境中經過一連串極其複雜的化學變化與光化反應而成的衍生性PM_2.5。^[註1]除此之外，VOCs中更包含多種的危害空氣污染物(Hazardous Air Pollutant, HAPs)，如苯(Benzene)，是對於人體健康具有致癌性，引起人體的呼吸系統、肺臟、肝臟、腎、神經系統、造血系統及消化系統等都會引起健康問題。因此，若欲有效治理PM_2.5的空氣污染問題以及維繫人體與生態的健康和永續，VOCs管控與了解亦屬極為重要。
　　揮發性有機溶劑是在工業的製程當中最常被使用，在使用或相關製程生產過程時，通常會從兩種媒介傳遞污染途徑：空氣與水。通常會經由工廠的製程設備元件（儲槽、設備元件等）逸散至大氣當中。裝載相關揮發性有機液體的儲槽、油漆的塗抹、輸送管線裝置的等各種設備元件（圖一）下的接縫處亦會產生洩漏揮發性有機氣體；或是經由放流水成為廢水污染了正常水體，而這中間的廢水處理過程也有可能會有逸散的有機揮發物（高雄市環保局，2012）。

 圖一：設備元件示圖（資料來源：環保署六輕計畫總體評鑑研討會會議手冊，2010/10/28）

　　VOCs不同逸散的途徑其實隱含象徵著是人類與社會行為運作。也就是說，VOCs污染的排放主要可以來自於工業的固定污染源以及汽機車移動污染源。在我國空氣污染最屬嚴重的地區是在於中南部，特別是高高屏地區，在中央環保署與各地環保局的資料庫當中顯示，VOCs固定污染源排放最大宗的產業係來自於石化煉製業與電子高科技產業（環保署，2010；劉希平，2008；高雄市環保局，2012）。

二、管控VOCs排放量的治理困境
　　石化產業是VOCs的主要污染源之一，我國的中南部更是座落規模龐大的世界級石化產業重鎮。高雄與雲林這兩大石化廠區更是皆已運轉將近20餘年以上。然而，在雲林麥寮石化廠區始終未明的VOCs排放量的個案，凸顯了我國目前空氣污染治理的困境之一。
　　VOCs本身揮發易變的特性、推估計算VOCs的科學不確定性，再加上我國專業審查制度的行政妥協、多重管制法規的使然與裁量權限的彈性等因素交纏，導致了科學數字出現多重且不斷更迭變動的政治性空間（杜文苓、張景儀，2014）。簡單地說，龐大的石化廠區規模下多種設備元件的計算逸散方式，（不同製程、不同的設備元件皆有不同的科學係數規範，更遑論在地係數建置仍有科學問題待需討論；不同設備元件又有不同的操作時數計算，這些變異因素計算VOCs的簡易基礎公式^[註2]下，都造成難以釐清逸散量或是導致推估結果的數字不同），以及科學謬誤(error)的因素存在，如像是人為操作不當、場址的錯誤設計、維修缺失等等(Culis, 2012)，這些因素容易造成科學極大的不確定性，並致使目前各個國家在測量VOCs排放量時仍無法有效地縮短實測與推估值之間的落差。這也顯示出當代的科學治理技術的侷限性。
　　同時，在政府治理的過程中，不同的管制法規、規範導致至少會有三種標準排放量：排放量申報、許可證排放量與空污費排放量；以及地方基層管制人員進行稽查時間有其彈性行政裁量等因素下，我們看到VOCs排放量的「事實」生產，與法規規範、行政裁量與壓力息息相關。最終，行政機關在推估與掌握污染數據時，更受制於科學的可行性、人力以及財政資源的分配窘境，而無法釐清污染排放的真實現狀，而呈現出非決策制定的管制延宕氛圍（張景儀，2014）。
　　VOCs排放的管制困境提供政府部門對於空氣污染治理一個省思：空氣污染其實蘊含著更為複雜的科學不確定性(Hidy, Brook, Demerjian, Molina, Pennell & Scheffe, 2011)，而此「科學不確定」，更常是我國空氣污染治理遲滯不前的重要原因（杜文苓，張景儀，2015）。除了科學計算空氣污染擴散的不確定性外，單一污染物經由空氣傳播下的光化學反應更容易衍生、擴散其他具有危害性的污染物。就如同我國雲林石化廠區所排放的VOCs污染量會在我國的穹頂之下衍生出PM_2.5的問題，只要在VOCs排放量管制尚未釐清之下，則可能也難以完整地建構出目前我國PM_2.5污染狀況。這些都再再顯示空氣污染的複雜性、不確定性，以及當代科學對於空氣污染物合成效應方面的知識建構仍所知有限，也對於人體健康與生態系統暴露在多重污染物的損害仍有所進展遲緩(Hidy et al., 2011)。並且，在政府治理方面，更是凸顯現行法律所規範的方法與監測項目亦可能無法完全有效地掌握開發單位的排放現況與涵蓋最新的風險預防知識（杜文苓、張景儀，2014）。

三、國際治理的趨勢：複合型態的空氣污染治理與公民科學
　　對於複雜的空氣污染治理問題，國際空污治理趨勢更強調，相關決策需要納入三大元素：行政的協調(administrative coordination)、風險為基準的決策制定(Risk-Based decision making)、以及課責性(Accountability) (Hidy et al., 2011: 3)。這是由於空氣污染物在當代的科學理解下，是一組有共同或交互混雜污染來源或是相同的前驅物，在經過共同的大氣物理與化學反應後會產生刺鼻臭味、能見度下降、物質腐蝕、農作物損害、人體健康危害、氣候變遷等對人類與生態體系的各種負面效應(Cao et al., 2011)（圖二）。

圖二：Multiple pollutants and their multiple adverse effects (資料來源：Cao et al., 2011)

　　在上述的科學理解上，當代的科學能力尚無法全面性地釐清污染物質是如何經由不同的傳遞媒介來影響至生態各層面的負面影響，並從中訂定出絕對安全的暴露劑量。對此，國際的治理趨勢已從單一的空氣污染物控管周界濃度的思維，轉移至複合式污染物空氣品質管理(Multipollutant air quality management)，藉由整合式的途徑來使排放量共同降低來達到最大化的空氣品質改善(Hidy et al., 2011)。 更為重要的是，對於政府部門來說，管控大氣中的危害性有毒物質將必須涉及許多公共機關，而非由單一機關統籌與執行便能夠解決，這類決策應該被視為一種複合性的管制政策（杜文苓、張景儀，2015）。

　　另外，在有限的行政資源與成本、科學知識掌握的有限性等影響下，空氣污染治理實屬複雜。國際社群便發展出以社區為主的行動科學，或稱公民科學(citizen science)，藉由低成本、簡易型態的收集空氣方式，來分析在地空氣品質的有毒物質監測。此過程即是嘗試打破公民參與環境檢測監督的技術門檻，運用科學的普及與民主，協助管制機關掌握更為貼近事實的證據，並從中建構出對於空氣污染問題的另一層理解，並亦有契機打開新的政治對話機制與空間。^[註3]
　　  對此，本文在此提出複合式的空氣品質管理政策與公民科學等概念，是認為在當今空氣污染的科學複雜性與跨域性（王瑞庚，2015）等因素下，我國空污治理與管制過程應不再是過往的傳統分權制度或是交由單一環境權責機關進而統籌與管制，因為在科學不確定性下將可能難以釐清或建構出我國目前空氣污染的現況。如能包含更多元參與的方法，便可促進空污監測的透明性、民主性與課責性，更可促進民主治理的實踐（杜文苓、張景儀，2015）。

註解：

[1]參考環保署網站：http://air.epa.gov.tw/Public/suspended_particles.aspx

[2]基礎公式為：AxB=C，A是運作時間（活動強度）；B是係數（排放強度）；C是排放量。更為詳細的內容，可以參照杜文苓，2014。〈六輕VOCs爭議與石化業管制俘虜課題〉，周桂田主編，《永續之殤─從高雄氣爆解析環境正義與轉型怠惰》：125-137，台北：五南。

[3]關於更為完整的公民科學概念，可以參考杜文苓，2015。〈石化空污管制困境與社區行動科學的啟發〉，周桂田主編，《臺灣風險十堂課》：102-112，台北：巨流。

中心網站相關文章：

1. 杜文苓，2015。〈石化空污管制困境與社區行動科學的啟發〉，周桂田主編，《臺灣風險十堂課》：102-112，台北：巨流。
2. 王瑞庚，2015。〈臺灣應針對細懸浮微粒（PM_2.5）進行跨域治理〉，鉅變新視界第11期，2015年7月25日。
3. 王敏玲，2014。〈我不認識我呼吸的PM_2.5〉，鉅變新視界第05期，2014年8月19日。
4. 莊秉潔、古鎧禎、郭珮萱、鄭逸瑋、李泓錡，2014。〈細懸浮微粒歷史變化與健康風險之關係〉， 鉅變新視界第05期，2015年8月19日。
5. 楊之遠，2014。〈中國對霧霾天氣的因應作為〉，鉅變新視界第05期，2014年8月19日。

中心網站相關廣播：

1. 錢建文（彰化兒科醫師、醫勞盟常務理事），《空氣中的隱形殺手─：「有難同當」的空氣污染？！》，104 年 6 月 11 號。

參考文獻：

1. Junji. Cao, Judith C. Chow, Frank S. C. Lee, John G. Waston. (2013). Evolution of PM_2.5 Measurements and Standards in the U.S. and Future Perspective for China. Aerosol and air quality research, 13: 1197-1211.
2. George M. Hidy, Jeffrey R. Brook, Kenneth L. Demerjian, Luisa T. Molina, William T. Pennell & Richard D. Scheffe. (2011). Technical challenges of multipollutant air quality management. Dordrecht : Springer Science+Business Media.
3. Culis, A. (2012). Why Emission Factors Don't Work at Refineries and What to do about it. The Emissions Inventory Conference, Tampa, Florida.
4. 高雄市環保局，2012。〈揮發性有機物防制策略與防制技術〉。
5. 行政院環保署，2010。〈六輕計畫VOC排放量分析及減量回收成效〉，載於六輕總體評鑑研討會議手冊，2010年10月28日。
6. 行政院環保署，2010。〈固定污染源揮發性有機物（VOC）收費可行性及衝擊評估計畫〉，2001年12月。
7. 劉希平，2008。〈VOC 自廠排放係數建立之探討與建議〉。收錄在工業污染防治，Vol. 106: 111-138。
8. 王瑞庚，2015。〈臺灣應針對細懸浮微粒（PM_2.5）進行跨域治理〉，2015年7月25日。
9. 杜文苓、張景儀，2014。〈環境管制政策之科學困境？以六輕VOCs總量管制爭議為例〉，臺灣公共行政與公共事務系所聯合年會，台北：淡江大學。
10. 杜文苓、張景儀，2015。〈久聞不知其毒：台灣空污治理的挑戰〉，臺灣政治學年會，金門：金門大學。
11. 張景儀，2014。〈鑲嵌於管制政策制度的科學政治性：以VOCs、PM_2.5為例〉，國立政治大學碩士論文。