文/蕭寧馨 國立臺灣大學生化科技學系教授
台灣近年來的食品安全事件對國人的信心打擊很大,因為除了污染與中毒問題之外,還有人為蓄意的違法使用添加物、標示不實與仿冒造假的問題;前類是食品製造環境和技術之品質不良所致,後者則是專業知識與技術的誤用和濫用(表一)。與以往之違規者多為地下工廠或輸入食品不同,近年之違規產品來自國內的知名廠商和品牌,涉及我國食品加工業的專業倫理水準。
食品安全管理組織為被動發展
即使是先進國家,食品安全的歷史也只有100年左右。美國在1906年通過第一個食品藥物法案,授權聯邦政府爲國民的食品衛生標準把關,不斷地進步到今天的水準。
我國的食品衛生管理體制現代化之歷程更短,至今不過45年的經驗(表二)。最近的TFDA組織以參考美國FDA為主,但是兩國的發展歷史正好相反。美國以食品管理發展在先,藥品等其他項目乃後來加入。台灣以藥政管理先於食品管理,在變革的過程一直欠缺系統性的本土探討與評析。
我國食品安全管理邁向現代化的第一步是民國59年行政院衛生署成立,64年公佈實施「食品衛生管理法」。在此之前,食品之管理並無法規可資遵循,也無任何專業部門。約當同時教育部也啟動了食品科技高階人才的培育,中興大學食品科學系於63年成立,台灣大學食品科技研究所於65年成立。
食品安全管理體制的初階建設以民國70年衛生署食品衛生處之成立為代表,其促成原因是68年在台灣中部發生重大的多氯聯苯食油中毒案。衛生署於70年至73年執行第一期「加強食品衛生管理方案」,其成果包括成立中央與地方之各級食品安全主管機構。當時全面執行各項必要的軟硬體建設,諸如:檢驗室與設施、法令、調查研究、人員訓練、教育宣導、經費設備、機關配合、還有食品衛生安全諮議委員會。這些項目至今仍是食品安全管理體系必備的工作。
配合農產品初級加工與食品工業的發展,74年~78年度的第二期「加強食品衛生管理方案」以食品工廠和飲食攤店為對象,改善食品原料生產環境,並進用約150名稽查人員,以充實人力。
爾後的廿年間,食品處的發展不多,其進步成長的步調並沒有配合社會與經濟的快速變化。97年時的編制人員是27名,分設安全、查驗、輔導、營養四科,年度預算平均約一億。相對之下,國內與國際的食品供應環境卻有快速與巨幅的變化,包括貿易自由化、生物科技、行銷訴求與策略、消費者保健意識、國人疾病轉型、人口組成變遷等等。客觀因素在在指向食品管理體制必須改變。事實上食品藥物管理局(TFDA)的規劃始於89年,但直到97年三聚氰胺汙染奶粉事件之催化才加速其定案。此時食品管理的人員與經費有相當的增加,然而重大食安事件仍陸續發生,包括塑化劑污染食品事件、順丁烯二酸酐化製澱粉違法添加事件、食品標示不實事件、油品混充事件。
食品衛生管理法之修訂
我國的食品衛生管理法從首次實施至今,總共修訂十次;其中97年至今,就修訂了五次,與近年的食品安全問題同步(表二)。102-3年第十次的修訂幅度很大,法令名稱修訂為「食品衛生安全管理法」,章節總數由7章增為10章,條文總數由40條增為60條,其中針對食品安全風險管理、食品輸入管理、食品檢驗、查核及管制等內容,均擴大以專章規範(表三)。
如此頻繁的修訂,一方面固然代表政府的積極與快速因應,另一方面也反映了倉促修法可能欠缺前瞻性與週全性的考量,其配套措施與工具都還欠缺不便。舉一例來說,針對業者之管理,第8條強制業者必須登錄才能營業,特定類別及規模之食品業者必須登錄,始得營業。因應食品添加物多次失控,目前食品添加物業者及其所製造、輸入、販售的添加物,將列為優先強制登錄之類別。執行方面,衛生署於101年建置了「食品添加物登錄」制度與電子登錄平台(音譯為「非登不可」),也宣導業者自願登錄,並開放各界查詢。開放查詢的好處之一可能是增加公眾的監督。不過至今收集了多少資料,資料的正確與可信度如何確認等基本問題,並不明瞭。至於開放查詢的功能則完全沒有使用說明,其介面要求公司名稱與地址、產品名稱與公司形態,似乎缺一不可,顯然使用者並不涵蓋一般消費者。那麼這一套措施對消費者溝通並沒有助益,再一次表現出消費者的需求沒有得到應有的重視。
結語
回顧一系列的歷史沿革,台灣的食品安全管理體系可說是對重大食品安全問題的被動因應。2013年6月2日TFDA發佈的新聞完全傳達了這個態度:「新修正的『食品衛生管理法修正草案」,是依據近年來發生的數起食品安全事件,全盤檢討現行法令執行面上所遭遇的問題,希望透過這一次的全面性法規修訂與制度的精進,建立完善的食品添加物安全管理體系,使我國的食品衛生安全能夠邁向新紀元。』面對複雜多變的食品供應系統,被動因應將難以達成食在安心的目標。此外,目前最新的體制中對消費者溝通仍然欠缺應有的重視,未來問題發生時仍難改變互動的品質。
參考資料:
- 劉廷英 (2007)食品安全管理發展之經緯。「食品安全與營養白皮書」研討會,台北市。
- 許明滿、胡幼圃、康照洲 (2013) 台灣食品藥物管理制度之演進與展望(一):組織及管理制度面。醫學與健康期刊 2, 11-21。
- 食品衛生管理法
- 食品衛生安全管理法
- 衛生福利部食品藥物管理署食品添加物登錄管理系統