文／杜文苓 中心研究員、政治大學公共行政學系教授
本文轉載自端傳媒-杜文苓：核災區食品進口，我們要讓「公聽會」玩真的
11月初，台灣政府傳出擬開放日本核災區四縣市部分食品進口，引起社會爭議。立法院衛環委員會於11月7日決議，要求行政院在「週末」舉辦十場公聽會，擴大社會討論；不料行政部門逕自在「當週週末」於全台各地舉辦十場。這種急就章、毫無準備的公聽會，引來抗議民眾翻桌杯葛。十場公聽會在衝突中黯然落幕，並被在野陣營與民間團體指責為「跑程序敷衍了事」。
政府開放進口核災區食品，究竟會不會危及食品安全？社會眾說紛紜。有人認為食品遭受輻射風險甚低，無須過度恐懼，且輻射劑量標準有管制措施把關；但另一方面也有人認為，開放核災區食品會毒害人民，政府把關能力也不足以信任，質疑此時解禁只是為了交換經貿利益，強迫人民暴露在輻射食品風險。
社會疑慮尚待釐清，但國民黨早已發動政治動員，推動反核食公投連署與罷免立委。在抗爭造就的政治壓力下，政府同意求助民間第三方，組成「推動公民參與專業小組」（簡稱公民參與小組，筆者為其中一員），並允諾在沒有任何既定政策前提下，委由公民參與小組協助設計公聽程序，邀請各方風險溝通對話。同時，政府也願意以公聽會的討論結果，作為檢討、調整政策的依據。
公民參與小組先於12月1日召開公聽會的預備會議，討論議題焦點與流程，並規劃於12月底到1月初舉辦三場公聽會。依現行規劃，這將是台灣史上第一次用「準聽證」的公民參與模式，處理向來被劃在「科學評估專業」範疇的食安議題。如能順利舉辦，將為台灣未來全球經貿下的食品安全與科技風險問題，樹立處理典範。
昔日「公民參與」意識的薄弱
政府先前草率舉辦的公聽會，正顯示其對於「公民參與」認識的薄弱——為政者彷彿以為：只要訂定時間、設立平台、廣發邀請，公民討論就會自然成形。
其實，這十場倉促草率的公聽會並非特例。過往公部門的相關會議，只要涉及民眾表達意見（如區域計畫審議、環境影響評估會議、甚至立法院的公聽會），舉辦方式與品質相去不遠。
不過從這次行政機關做法的轉圜，顯示官員們已開始意識到，過往「欠缺公民參與模式」所帶來的傷害。這次主事者願意檢視己失，承諾改進，是難得也值得肯定的政治機會。加上這次政府承諾公民討論結果的政治效力，意義更不同於以往，在決策末端舉辦的公聽聽證程序。
公民參與小組嘗試在僵局中打開公共對話空間，希望藉由此次爭議所累積的社會高度關注，展現新治理翻轉舊政治的可能，強化整體社會因應新興風險的能力。
風險溝通三個層次的錯位
理想的治理模式，應有良好的風險溝通與公共對話程序，是以作為風險評估與公共決策的重要基礎。
好的公聽會，不應淪為單向的政令宣導，而是促進各方傾聽、檢視不同意見，並協助政策重新對焦。我們盤點這次議題所處的政治局勢，定位此次公聽會為突破「藍綠對決政治」，以及翻轉「政府主導單向決策模式」的契機。
但在「公民參與」想像薄弱，缺乏相關方法論與實證知識基礎下，如何創造出可操作、各方可接受的社會溝通模式？要創造有品質的社會對話，資訊充分（大家是不是在同一個資訊的基礎討論）與釐清爭點（大家是不是聚焦在同一件事的理解基礎上討論）顯然是重要前提。
德國風險社會學者Ortwin Renn曾指出，一般風險爭議中，涉及三個層次的衝突：一、事實技術問題的釐清；二、機構管控風險能力的辯論；三、環繞不同社會價值觀、文化生活方式對風險管理影響的論辯。看似層次分明的風險溝通，在現實執行上卻常有問答錯位、溝通不良的情況。
例如，政府機關常將高層次的機構信任問題，界定成低層次技術事實的風險衝突，試圖把民眾在意的管制能力，轉移到機構擅長的標準技術的澄清，而無能回應民眾真正憂慮。最終，不免導致對政府風險管理的信任破產。
「最長的公聽會標題」反映的包容妥協
這個正在國際間推動，符合當代風險治理需求的方法論，台灣究竟能承接多少？當前政府部門嚴重匱乏政策分析與風險溝通能力。行政體系與人事晉用的僵化，以及行政專業與政治決策侍從關係的曖昧，更挑戰新政府「落實開放政府、民主治理」的允諾。
面對這樣的困局，或許只能藉由外部觸媒，觸發治理轉型的學習動能。因此，這次公民參與小組協助了原本應該由行政機關負責的前置作業，包括盤點分析爭議政策過程，並結合政府過往蒐集民眾疑慮的政策QA，就問題屬性與層次分類，嘗試轉化成各方可以聚焦對話的資料，作為公聽會預備會議初步討論之用。
預備會議的當日，許多人抱持著對傳統公聽會的既定印象，前來抗議。但在專業聽證主持人（台灣動物社會研究會執行長朱增宏）的導引下，現場從一開始劍拔弩張的氣氛，逐漸進入平和理性、相互理解的多元觀點討論。
媒體當日報導，多聚焦於「史上最長的公聽會題目」——「日本核災後食品風險危害評估及管理及茨城、櫪木、千葉、群馬食品開放與否公聽會」。
殊不知，這個題目正反應與會者對這個政策兩個重要的思考角度。前半段是針對管制方式合理性的全面檢討，後半段則顯示開放鄰近核災區食品進口的擔憂。訂定題目過程所顯示的包容性，其實讓立場差異甚大的各方代表，取得一起往前走的基礎共識，為公共溝通開了第一扇門。
公聽會新設計：詰問機制
但如何在預備會議的基礎上，辦好接下來的這個「準聽證」的公聽會？
我們認為，公聽會各方不能只停留在空泛的主張宣稱，還需拿出證據、講述道理，才有辦法說服他人考慮。因此本次聽證的設計，擬納入對爭點的交叉詰問——這與我們過去熟悉的各自表述、統問統答、難以聚焦對話的公聽模式並不相同。
此外，這次爭議牽涉大眾對輻射污染的疑慮、政府設定安全標準與把關的管制能力、國際經貿談判與規範的遵守等問題，相關事項橫跨六、七個部會。其具體處理層面，更涉及對日關係、食品安全，到消費心理，相關風險評估與治理決策。
在協助規劃的過程中，我們發現，這次爭議已無法在傳統的政治架構中解決；不同政府部會在回應爭點時，必須學習如何整合跨單位的資料、論述，甚至政策行動，跳脫以部會權責為主的斷裂式思維。這個過程，挑戰了行政慣習與傳統的分工權責。
對話過程也顯示，政府部會在「專業」與「政治」計算邏輯的落差，而產生的決策盲點。例如，FDA對於食品安全的專業科學把關，以及考量國際經貿對於開放食品的政治決策，究竟孰輕孰重，關係為何？政治決策的討論，怎麼才是合理安排？
公聽會成敗不只繫於政府準備，更需要社會各界投入。對公民社會來說，也需要更多的實踐場域，學習如何邏輯清楚、提問犀利、證據充分地提出對抗性主張，指出政府決策盲點，與各方觀點對話，爭論公共利益的定義。
風險社會，需要新的治理模式
當工業科技文明發展，讓新興風險變成常態。因此，我們也亟需發展一個新的治理模式，用更廣的視角，來回應各種充滿不確定性的風險議題——例如核廢處置、禽流感、基因科技、空氣污染、或氣候變遷等。
我們無法仰賴過去斷裂、切割的專業主義，或各司其職而無能橫向與縱向溝通的部門本位，來處理這些跨疆域、跨專業，甚至跨世代的課題。將「社會溝通」納入治理決策，以促使多元的觀點、知識碰撞，讓政策制訂更周全，將是這個時代的必然。
此次公聽會的設計與舉辦，正是創新治理型態的重要嘗試。其涉及過去人類史上少有經驗的核災影響，其直接、間接擴散管道與相關範疇，無可避免地含有許多的未知，但卻又結結實實的與存活於其中的生命個體、生活型態交織互動著。對於風險的複合性考量，從來不會只有簡單的是非題，更不會只有一個亙古不變解方。
在提升公共討論品質、強健政策溝通的賽局中，要促成治理變革，需要每個在場上的選手克盡職守、準備充分——這包括公民參與小組、政府、民間團體、議題相關的專業人士、甚至社會大眾。
畢竟，一個決策品質低落，身陷抗議泥沼的政府，會削弱整個社會因應風險的能力，而使國家限於更大危機之中。
相關訊息：端傳媒 https://theinitium.com/article/20161217-opinion-taiwan/