《THE WORKING PAPER OF RSPRC 2016》碳封存科技在台灣的困境-陳薏安

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一、前言 1
二、彰濱工業區碳封存案:從反彰火到反碳封存 6
三、苗栗永和山碳封存試驗計畫 14
四、反碳封存抗爭的後果:鄰避效應亦或是黑箱作業? 25
(一)對主管單位的不信任 26
(二)風險分配的不公平 28
五、政策層級的爭議:為何環境NGO反對碳封存 30
六、總結 35
七、參考文獻 37

 

前言

     2013年6月25日,蘋果日報頭版刊出一則新聞,「民眾腳下封碳、搞黑箱:非洲曾爆炸1700人死」。這一則駭人聽聞的報導指出,台灣電力公司(以下簡稱台電)和台灣中油股份有限公司(以下簡稱中油)在未告知居民的情況下,將分別在彰濱工業區與苗栗永和山的地下灌注大量的二氧化碳。此篇報導還指出,中油已在雲林地區地下灌注二氧化碳,引發民眾的高度恐慌。蘋果日報還訪問了環保運動者與毒物學權威專家,強調二氧化碳的外洩將帶來致命的危險,批評政府強迫「次等公民」承受這種環境風險。
     蘋果日報的醒目報導引發其他媒體的追蹤與關注,一時間「碳封存」(carbon capture)的議題被吵得沸沸揚揚。被點名黑箱作業的中油,馬上在媒體上否認曾在雲林地區進行封存,且表示在苗栗地區進行碳封存計畫前會先經過當地民眾的同意。台電也隨即澄清,雖然未來規劃在彰濱地區進行碳封存計畫,但目前只完成地質調查的階段。地方政府立即向事業單位表達關切,雲林縣和苗栗縣政府也表示經過查證後,證實二氧化碳並未在當地進行封存,苗栗縣長並呼籲中油在進行碳封存之前要先取得民眾同意。在地立委和居民更紛紛表達自己反對碳封存的意見。直至2013年6月27日後,相關討論終於在中油和台電的否認及承諾後暫時停歇。如同台灣許多的新聞事件,報導很快就不再被社會大眾關注。但公眾不知道的是,這篇報導卻成為台灣碳封存技術發展的重要轉捩點。
     由於人類過度燃燒煤氣和石油,排放巨量溫室氣體,造成全球性的溫度上升。溫室效應極可能造成全球性的氣候變遷,讓人類的居住環境更加惡劣。(IPCC, 2014)為了解決該問題,全世界開始發展各種再生能源試圖替代燃煤發電。但由於各種再生能源開發的阻礙,研究者預估在未來的數十年內,火力發電的需求依舊會居高不下。為此,研究者試圖發展其他技術解決火力發電所造成的暖化問題。火力發電所產生的溫室氣體中,二氧化碳(CO2)是造成溫室效應最主要的溫室氣體,因此有科學家發展出二氧化碳捕捉與封存技術(Carbon Capture and Storage或Carbon Capture and Sequestration,簡稱CCS),其中包括從空氣中分離出二氧化碳的「碳捕捉技術」與密封存放二氧化碳使之與大氣隔離的「碳封存技術」。希望未來能在使用火力發電的同時,避免產生的二氧化碳逸散至空氣中,以降低火力發電的負面影響。
     碳捕捉技術由二氧化碳捕捉機制的差異區分出不同類別,碳封存技術則依不同的封存地點做分類,地質封存即是其中常見的封存方式之一。顧名思義,技術人員將二氧化碳封存在特定地質構造中,例如:鹽水層、油氣田或煤礦層等,讓二氧化碳不易洩漏或移動,從而達到封存的目的。這也是現今台灣碳封存規劃中欲採用的封存方式。
     為因應全球環保減碳的共識和未來可能的碳交易趨勢,台灣也開始發展再生能源和減碳策略,CCS因此被視為重要的減碳技術之一。在2015年第四屆全國能源會議的總結報告,CCS列為減碳法規制度之中的一項發展項目,建議儘速制定碳捕存與再利用的研究計畫與推動時程。 比起成本較高、技術較新穎的碳捕捉技術,碳封存技術使用既有的技術,相對來說技術門檻較低。但實際上碳封存技術在台灣卻遇到更多爭議和反對,以至於剛起步的碳封存試驗顯得步履蹣跚。
     在台灣,大型廢棄物處理設施通常被視為引發鄰避抗爭(Not in My Back Yard, NIMBY)的嫌惡設施,面臨在地居民的強烈反對。過往這些抗爭者被塑造出理盲而自私的形象,社會大眾認為其心態為「只要不在自家後院」,不必要的恐慌則是源自專業的科學知識的缺乏。對此政府提出的解決之道即是對民眾宣導「正確」的知識,化解反對的聲音。但近年來,此論述已漸漸失去主流地位,取而代之的是民眾的話語權越來越受到社會重視。許多台灣的環境抗爭研究也聚焦於民眾的觀點。如范玫芳(2008)的研究個案中討論到掩埋場設置案中居民如何主張自己的公民權利。政府對公民參與的限制以及資訊的不透明被質疑,無法得到回應的民眾進而以抗爭的手段爭取自身應得的權益。政府對負面資訊的輕描淡寫不但沒有成功說服大眾,反而造成反效果。「環境正義」則是另一個常出現在環境運動中的概念,近來也逐漸被台灣社會重視。許多研究著作都指出,開發地附近要承受較高的災害或健康風險,但當地居民經常是社經地位較為弱勢的族群,面對開發單位沒有足夠的資源得以抗衡。更進一步分析會發現,正是因為身為弱勢才讓他們更容易受到不平等待遇(范玫芳,2012)。
     台灣晚近的環境抗爭發展蓬勃。解嚴後,台灣的公民取得集會結社和參與政治的權利,讓抗爭的制度性阻礙大幅減少,加上社會大眾開始產生環境汙染的意識,除了促使傾向環境保護的政黨和環境評估的法規出現,也使晚近台灣的環境抗爭越來越普遍,動員能力逐漸增強。民眾不再無條件歡迎工廠成為自己的鄰居,轉而開始強調自然環境的重要性(Ho, 2014)。然而,在台灣的環境政治脈絡中,不僅有破壞環境之疑慮的工業開發受到居民反對,甚至連以環境保護、節能減碳、綠能開發名義所進行的工程,也一樣面臨環境正義的問題。碳封存作為一種減緩碳排放的技術,被政府塑造成解決全球暖化問題的救星。然而地方抗爭依舊,這種暖化救星的論述顯然沒有被接受。本文將探討彰化縣鹿港鎮(彰濱工業區)及苗栗縣頭份市濫坑里(永和山)居民的抗爭。除了地方層級的考察,本文也將處理CCS在中央政策面上所呈現的爭議,以了解碳封存科技在台灣所面臨的困境。

 

  

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