文/中心助理研究員 王奕陽
2050淨零排碳一詞,相信對關心氣候變遷的人士並不陌生,因為國際上已有為數不少的國家展現其雄心,規劃長程的減碳願景。然而,對臺灣而言,淨零排碳的目標是具挑戰性的,這是由於臺灣有其特殊的高碳脈絡。高密度的製造業、高耗電的電子製造業、高耗能的石化業,以及密集的公路運輸與稠密的人口,都顯示出長年陷入褐色經濟路徑依賴的臺灣,在邁向碳中和的路上困難重重。
不過,隨著時代變遷的並非只有氣候。人類科技在進步、公民意識在覺醒、治理模式不斷創新,臺灣並非沒有達成碳中和的潛力。對此,台大風險中心偕同中央研究院,於今年12月1日共同舉行「邁向2050碳中和-減量路徑與法制工具之研析」研習營,希冀藉由此活動,能使更多人明確的了解我國應落實的長期減碳路徑與願景。本研習營特地邀請到來自學界與NGO的代表性人物擔任講者及與談人,分享國際經驗、評析臺灣當前與未來的減碳情勢,以及應落實的政策目標。
本研習營共分為二大核心主題:超綠情境與溫管法修法。超綠情境亦即欲達到2050碳中和之目標,所模擬出的能源轉型情境。而當前國內能夠直接影響2050碳中和成果的作為,便是溫室氣體減量及管理法(簡稱溫管法)的修訂。在此二大主題中,分別邀請了來自相關領域的專家學者或NGO代表作為講授者及與談人。聽眾來賓則來自各研究機構、能源業界、NGO團體,以及許多院校中關注氣候變遷與永續發展的人士,共同關心臺灣的低碳轉型前景。
主題一:超綠情境
藉由2050年臺灣能源的碳中和情境推估,我們可以瞭解2050年臺灣碳中和應該有怎樣的能源配比。爰此,一項稱之為「超綠情境」的研究啟動了。該研究採用了美國西北太平洋國家實驗室(Pacific Northwest National Laboratory)所開發的GCAM模型(Global Change Assessment Model)、臺大風險中心負責臺灣在地的數據與情境設定、綠色公民行動聯盟擔任計畫執行。利用科學模型評估的結果,探討臺灣碳中和路徑分析及其政策意涵。本研習營將在實證基礎上,提出臺灣2050年碳中和要做到哪些事情,以此評估我們「現在該做哪些事情」。
承上,本主題首先以美國西北太平洋國家實驗室與馬里蘭大學的Haewon McJeon教授揭開序幕,McJeon教授透過預錄影片為大家介紹GCAM模型架構。透過模型的成果,McJeon教授表示達到1.5°C目標是一個高難度挑戰,這將有賴整個經濟體的減碳,同時透過負排放技術(negative emissions technologies)來抵銷經濟體中難減部門的排放。要達到淨零排碳的目標,將需要佈署大量的再生能源、電氣化的增長,以及提高與改善經濟體中的能源效率。
那麼,具體而言,這樣的模型應當如何應用在臺灣高碳情境?就由臺灣永續轉型網絡科學家趙家緯博士說明,包含臺灣的數據與情境導入、臺灣的「超綠情境」碳中和路徑分析,以及針對臺灣碳中和路徑的政策走向。趙家緯博士首先歸納了McJeon教授與美國西北太平洋國家實驗室的模型對臺灣經驗的啟示,包含了整體的國家減碳路徑、產業結構調整、電力結構與低碳運輸等面向上都有設定基本的達標門檻:
- 整體減碳路徑:2025年的第二期溫室氣體階段管制目標應從10%調整至26%,且臺灣在COP26前勢必要將2030年的國家自定貢獻(NDC)上修至40%。最後,電力的去碳化要在2045年前達成。
- 產業結構調整(主要是石化業):2050年臺灣煉油量應比現在少50%左右、石油腦減產30%左右。
- 節能(白皮書《節能目標暨路徑規劃》):每年能源密集度進步目標達到4%(每賺一塊錢要比前一年減少2.4%),但若要真的達到碳中和的目標,每年進步程度要2.7%才夠。另外,四分之三的節能貢獻應來自工業部門。
- 電力結構:
- 無論是法定目標或碳中和目標情境,電力需求都會持續增長。
- 在碳中和情境下,光電發電量每年要將近2200億度左右。
- 臺灣2050年的光電潛力值可以到51GW左右(670億度左右),但這跟碳中和情境所需的2200億度有所落差,所以發展地面型光電也是必要的。
- 風電比較樂觀,2020年的潛力值(35GW離岸+1.5GW陸域)與碳中和模擬情境相當。
- 燃氣橋接策略:2020後燃氣需求就要往下降,但目前跟國內政策規劃有衝突。接收站均具有生態爭議,且隨著減碳路徑發展,燃氣有可能過度投資、在未來成為閒置資產等問題。
- 運輸低碳化:2050年私人運具服務需求需減低27%。碳中和情境下,2050年的電動運具與油電運具共需占83%以上。另外,臺灣運輸耗能目前有25%來自貨運,而2050年必須有58%的貨運要由電動貨車所供給。
梳理完GCAM模型架構的對臺應用分析後,趙博士便開始分享其觀點,介紹如何藉由臺灣的綠色新政達到碳中和。其分別援引了美國綠色新政、歐盟綠色政綱與韓國綠色新政的概況,從環境面、社會面、經濟面、政治機會與知識支持系統等五大面向來呈現國際的綠色新政趨勢。與過往的氣候變遷政策作為稍有不同的是,現在國際的綠色新政在社會面上越來越重視公正轉型機制。而在經濟面上,美、歐、韓的綠色新政也在新就業機會上尋找更多可能性。而對於臺灣的綠色新政前景,趙博士提出了一組轉型政策研擬程序。首先為碳中和路徑量化分析,即應用能源工程模型量化長期減量路徑。其次為轉型需求評估,透過轉型理論,分析臺灣轉型的鴻溝與機會。第三為轉型政策組合研擬,分析出政策組合中的關鍵元素(如碳定價、綠色公共採購(GPP)等),並進行政策主流化,提出具體的政策行動方案。
主題二:溫管法修法
除了科學性的探討2050年臺灣碳中和如何做,政策法制上的碳治理,被許多人認為是超越科學、技術和知識的關鍵所在。而其中,於2015年通過的溫管法為臺灣減碳政策的核心法源,按規定第二階段(2021年至2025年)部門溫室氣體排放管制目標即將開始。然而目前的法案內容,包括碳減量目標設定、碳費制度、權責機關、調適內涵等,均存在爭議和缺漏,亦突顯我國溫管法不具有積極減碳的企圖。自此,本研習營特別邀請到臺灣綜合研究院蘇漢邦所長、政治大學國貿系施文真教授,以及中興大學法律系蘇義淵助理教授,一同探討臺灣溫管法的機制與應改善之處。
此主題首先請到臺灣綜合研究院研究三所蘇漢邦所長,率先分享我國溫室氣體階段管制目標之擬定與精進,其首先分享了具代表性的國際經驗:英國氣候變遷法制。作為第一個訂定氣候法的國家,英國除了透過好的科研基礎(如氣候變遷委員會)去檢視減碳路徑的達標以外,其以目標管理的原則跟思維去訂定所謂的減碳路徑跟目標,透過市場誘因機制加速新創、綠能跟行為的改造,同時具有既定的部門協作機制以及配合淨零目標推動的公眾參與機制。多種機制整合搭配下使英國的氣候變遷法制漸趨完善。
分享完國際案例後,蘇所長便開始介紹臺灣氣候變遷法制與策略推動。可以發現我國在溫室氣體減排上,其實是有所成果的。我國總溫室氣體排放於2005年後 (2005-2018) 年平均成長率為0.23%,相較2005年前(1990-2005) 5.15%明顯下降,且近13年來我國排放量呈現平緩,以2005年為基準,我國年平均成長率為0.2%,優於韓國2.2%、新加坡2.0%。話雖如此,儘管我國2030年減量目標皆較新加坡、韓國及中國積極,然而長期減碳(2050)年目標卻相對較為保守。因此,蘇所長也提出了未來可以精進的方向,包含強化公民參與機制、強化部門分配方式,以及強化部門的減量責任,並應當完備我國減量成本資訊與市場誘因機制(如落實碳定價)。
接續蘇所長的分享政治大學國際經營與貿易學系施文真教授接著講述現有溫管法的不足,以及應有的修法方向。針對溫管法的法制與執行瓶頸,施教授表示溫管法減量與調適的規範不平衡、減緩政策工具不足(效能標準為獎勵性、僅有總量管制與交易制度、無直接管制措施、無課徵碳費與碳稅等)、排放交易制度具有立法缺失,以及主管機關環保署與其他部會的協調問題等,都彰顯出當前溫管法的不足之處。
承上,以排放交易制度的立法缺失來看,溫管法的規範仍不夠完備。例如名詞定義的錯置(如排放額度等於減量額度)、溫管法實施的前提不確定性非常大、有些規定不嚴謹(超額排放繳完罰款就沒事了嗎?使用減量額度的上限是多少?)、與其他總量管制與交易制度的連結問題,以及抵換專案(baseline and credit)的不足等。面對溫管法的缺失與不足,施教授認為溫管法修法可以為了徵收碳費、完備排放交易法制、增加減緩政策工具、釐清部會權責、增列調適事項,以及降低他國採用碳邊境措施的力道而努力。
針對溫管法修法主題,研習營最後請到中興大學法律系蘇義淵助理教授來進行分享與評論。蘇教授強調了溫管法的問題之一,就是溫室氣體減量與調適的定義未被謹慎釐清。溫管法本質上雖屬氣候變遷法,內容卻摻雜調適部分,又調適僅有一個對應的條文。此外,施教授還有提到溫管法第五條第三項會衍生的問題,即是目前尚無針對溫室氣體排放額度的拍賣法、核配法等配套措施(目前僅限盤查、登錄)。同樣是溫管法第五條的問題,雖有提及要課徵碳稅,但在後續的條文法規等,就都沒有再看到相關內容了。另外,有關於溫管法中提到的「積極協助產業轉型」與「提高能源效率」,目前也沒有具體的政策與法律在運行。故整體而言,溫管法的主要問題之一,在於其自身與衍生的法規有所欠缺。
綜合討論
在最後的綜合討論中,除了主持人周桂田主任以及進行報告過的講者外,本研習營還另外邀請到兩位長年關心減碳議題的NGO人士,分別為台灣青年氣候聯盟代表柯建佑,以及綠色公民行動聯盟研究員魏揚,一同討論臺灣的減碳前景。柯建佑具有參加聯合國氣候變遷大會的豐富經驗,其以巴黎協定的角度來看待與評論溫管法,指出國內一直沒有具體的提出第二階段NDC的公開時程。此外,柯建佑認為氣候變遷所處理的議題會橫跨相當多部會,因此對應氣候變遷的行政層級應當被提升。綠盟研究員魏揚則表示,目標的設定是非常重要的,目標的設定將直接牽涉到後續的執行內容,而2050年碳排減低50%與2050年全面減排的目標差距是相當大的。最後,魏研究員也提出了一個值得期待的願景:借鏡臺灣成功的防疫模式,假設在有許多條件限制的臺灣也能達成淨零排碳,這何嘗不也是一種Taiwan Model、Taiwan can help的呈現呢!