文／梁曉昀 中心助理研究員
2020年2月5、6日展開為期兩天，由審計部與臺大風險社會與政策研究中心（以下簡稱風險中心）合辦的風險治理研習營，為審計人員進行一系列「永續發展目標（SDGs）」之相關課程，以十七項聯合國永續發展目標（SDGs）做為基準，針對臺灣氣候變遷、能源轉型、空氣污染與長期照護問題等當前關鍵政策，邀請相應對之講師，為審計單位同仁講解最新國際趨勢與政策走向，更鑒於今年將召開全球生物多樣性公約締約國大會，需提出長期生物多樣性保育目標，以及今年底將在蘇格蘭格拉斯哥舉辦的聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）第26次締約方會議中，要求各國提出更新的減量承諾與更積極的長期減碳目標。在面對國際趨勢與壓力之下，臺灣行政部門該如何透過學術研究與行政單位進行溝通，並提出相關政策方向與剖析為此次研習營目標。
近年來審計部特別重視永續發展，主要是因為國際最高審計機關組織（International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI）分別在2011年及2014年於聯合國大會時倡議所致，在倡議同時也強調審計機關對於提升公共治理的效率和課責扮演重要角色。而2015年聯合國永續發展高階政治論壇（High Level Political Forum on Sustainable Development, HLPF）上，INTOSAI也持續倡導審計機關於「2030永續發展議程」的地位，並在2016年第22屆聯合國會員代表大會通過「阿布達比宣言」提出四項具體措施，包含：（1）評估政府對於SDGs進程之執行、監測及報告之準備情形，進而審核其運作情形及數據之可靠性。 （2）對特定SDGs面向之政府關鍵計畫執行績效審計，審核其經濟、效率及效能。（3）適時評估及支持SDG16目標之落實。（4）審計機關致力成為業務運作（包括查核及報導）具透明性及課責性之典範機關。這四項措施表明審計機關應成為業務運作具透明性及課責性之典範機關，而為呼應「阿布達比宣言」及審計機關國際準則（International Standards of Supreme Audit Institutions）第12號「審計機關價值與效益」，審計機關應致力成為公部門之典範機關，並於2019年主動提交「審計部永續發展自我檢視報告」（審計部，2019）。
此外，審計部在2005年設置「審計部審核永續發展行動計畫推動情形督導小組」，並配合行政院國家永續發展委員會訂定國家永續發展架構，而在2012年正式更名為「審計部審核政府推動國家永續發展情形監督小組」，藉由各國永續發展目標（Sustainable Development Declaration, SDGs）政策推動的經驗，及臺灣審查機關組織架構，檢視臺灣SDGs政策推動進程及查核執行情形。審計部除透過審計法修正擴大對SDGs績效審計範疇，並對審查機關組織架構進行資源整合外，2011年亦推動審計機關策略管理績效評估制度，並公開績效報告，於2019年修正相關制度，將審計機關願景納入永續發展目標，[註1] 因此審計部積極辦理相關課程與活動，以延續該項政策目標。
圖一：臺大風險社會與政策研究中心 總計畫主持人周桂田教授
根據審計法第69條之規定，審計機關發現有影響各機關施政或營（事）業效能之潛在風險事項，得提出預警性意見於各該機關或有關機關，妥為因應。對此，風險中心總計畫主持人周桂田教授指出臺灣面臨能源碳排、產業結構、空氣污染三螺旋運動的壓力，在能源使用上牽涉碳排、產業與民主的複雜問題，其次是高耗能與高碳排產業的存在是臺灣產業轉型最大的障礙，最後是環境中空氣污染、氣候變遷帶來的衝擊，彼此影響成了臺灣系統性風險的根源，需在全球趨勢的壓力下加速轉型，並以相關圖示（詳如圖二、圖三所示）解釋彼此間的相互影響所衍生的漣漪效應。
圖二、三：低能源價格所對應之影響
尤其臺灣的產業結構特性長期為低毛利、低價格競爭，但在面對具備彈性、快速學習的代工模式下，正面臨後進國家的追趕，隨著第四次工業革命的到來，即便臺灣長期追趕先進國家有一定的產業技術累積，但也面臨到產業由硬體競爭轉向軟體競爭的挑戰，近期又有大批的台商回流，政府單位必須仔細檢核這些產業耗用資源多寡與其附加價值，是否符合低碳技術、高附加價值（創新研發）與永續社會共善之宗旨，以避免繼續陷入過去褐色經濟的螺旋中。政府在推動相關政策時一定要讓氣候與能源轉型政策主流化，故呼籲立法單位應積極修訂氣候變遷法，建立獨立監督機關，並成立氣候變遷行動委員會，除了能產生許多行政措施，形成有專家監督團體稽核預算的機制，民間社會擁有氣候公民會議等外，透過多層次的治理架構，達成氣候與能源上的轉型。最後，以風險中心在2019年發布的《鉅變臺灣 ─ 啟動長期能源轉型》報告書中，[註2]發布的六大政策組合，具體提出對於轉型工程的建議。
接著由風險中心博士後研究員趙家緯以「臺灣氣候政策挑戰」向大家說明臺灣氣候緊急的情況。趙博後從民生健康、餐桌上的飲食等角度切入，指出臺灣在1990至2012年間溫度上升幅度約為1.25°C，比全球平均值0.89°C高（以1901-2012年為基準統計），且臺灣在長期氣候風險指數排名中位全球第41名，每年排名變化大難以預測，若用平均值來看，仍高於許多亞洲鄰近國家。此外，臺灣工業部門占整體部門碳排放一半左右，其次為能源、運輸部門，最後才是住、商部門，因此應聚焦在工業碳排上的轉型，個人碳排行為雖要持續進行，但非主要討論主流。如前所敘，今年度（2020年）為國際永續超級政策年，越來越多國家與城市紛紛提出新的國家自訂貢獻（NDC）目標，也有222家企業加入100%綠電倡議RE100的行列（截至2020年2月5日止），更有許多投資機構簽署「全球投資者氣候變遷聲明」之行列，希望透過各種行動使全球升溫控制在不超過1.5°C。
臺灣應檢視溫室氣體減量法執行成效，根據能源局公布的燃料燃燒CO2排放統計資料（未納入非能源類的碳排與其他溫室氣體，約佔總溫室氣體的90%）來看，2018年碳排相較於2017年減少1%左右，但相較於2005年仍成長將近8%，而在2020年要比2005年減量2%的目標下，還有7%的努力空間存在。然而，過往並沒有如此大幅度的減碳成功經驗，因此不能只著重於各部門KPI的達成率，而是要全面性思考如何減量補此缺口，此正是審計部可在其中所扮演的角色！此外，現階段也未研擬出2050年長期減量策略能源轉型路徑圖，若總體減量目標重心都落在環保署身上也會增加減碳難度，因此在接下來的溫室氣體減量及管理法修正時，應設法加強其他部會的權責。
至於在能源稅法上，有明確指出財政部須在2020年前完成能源稅推動策略與相關配套規劃，因此建議審計單位可針對此加以檢視；最後，以荷蘭與英國之審計報告，來強調國家更大的政策目標應放入至各部門的行政目標。最後趙博後提出以下三點建議：
（一） 確保氣候主流化：確保國土計畫、電業改革、前瞻基礎建設中的氣候因素，及各部會在預算中是否具體列出與氣候行動相關的績效指標。
（二） 督促稽核機制的建立：建立獨立委員會來監督與稽核，並嚴格監督行政院報告所彙整之階段管制目標與執行狀況。
（三） 關鍵政策工具與行政計畫：如整體碳定價的推動，總量管制交易、碳費與能源稅等；以及各縣市政府執行的行政方案。
圖四：上午場綜合座談，左起分別為審計部王麗珍副審計長、風險中心總計畫主持人周桂田教授、風險中心趙家緯博士後研究員
下午場次主要是以SDGs角度來剖析臺灣長照體系與性別照護問題。臺大社工系楊培珊主任指出發展SDGs中人類的核心價值為尊嚴、平等與健康，而這十七項指標彼此互相關聯且必須同步進行，而非逐步達成單一項目，故須跳脫現在長照2.0的思維，更進一步思考未來發展與檢視整體發展趨勢。對此，楊培珊主任提出3S策略，即「永續（Sustainability）」、「力度（Strengths）」與「系統（Systems）」。在「永續」策略上應思考財務的缺口、人力與人才的短缺、服務輸送與創新技術問題要如何克服等議題，以達到永續。就「力度」方面主要還是以家庭為核心，結合社區系統的支撐與NGO部門的合作與整合，而非讓政府將NGO作為棋子利用。最後是「系統」需要整體社會政策與系統上的支持，楊培珊主任認為政府讓各部門執行策略或檢視預算時，不該只是銷預算的單位，而是積極提出臺灣未來前瞻政策的先驅，並須符合審計之精神，監督財務、洞察政府施政計畫與前瞻新興議題之效果。
而臺灣面臨少子化與超高齡化的社會衝擊，影響到的是未來長照人力與人才短缺問題，因此將重點放在數位老化上，以科技創新技術輔助該區塊的缺口，用以符合前瞻新興議題發展。從SDGs角度出發，在第11項永續城市中，需思考長期照顧的財務機制是否得以永續。在第3項健康福祉與第17項全球夥伴關係上，服務體系要如何發揮特長，平衡居家、社區與機構用以發揮整合照顧之效，並思考如何發展使之產業化，是在檢視相關預算中需要特別注意的重點。最後是在執行程序上，須符合SDGs如前所敘的核心價值。
同樣為臺大社工系的王麗容教授，則針對SDGs項目探討性別與照護問題，並分享國外的實際案例。在SDG 1消除各地一切形式的貧窮中，王教授觀察到男、女性長者擁有自給經濟來源比重分別為67.1%及45.2%，其中男性長者主要經濟來源為自己的退休金、撫卹金或社會保險給付，而女性長者主要經濟來源則來自孫、子女奉養，顯示經濟安全上存在不平等的問題。就此現象，王教授發現女性工作收入與未來中年問題存在龐大的關聯性，在性別刻板印象影響下，多數是由女性照顧家庭，儘管女性才華洋溢，卻也並不快樂，到了中年後不快樂的比例更高，因此在討論SDG 1目標時，需透過政府政策積極消除在照護上，經濟帶來的性別不平等問題。
此外，王教授也特別提及SDG 8促進包容且永續的經濟成長，與達到全面且有生產力的就業該目標，在面對超高齡化社會上，整體社會觀念需隨之改變，必須建立起老人亦可工作的觀念，並且開發一些新工作模式，用以保障年長者就業。綜合教授在日本的性別與老化議題觀察，發現日本的男性照護員越來越多，顛覆過去的性別刻板印象。最後，王教授多次強調政策上無論是老人照護或長期照護，都需跨領域且跨部會的整合，才得以落實SDGs各項目。
圖五：下午場綜合座談，左起分別為臺大社工系王麗容教授、臺大社工系楊培珊主任、審計部第三廳林汝玲廳長
最後在綜合座談上，與會者共同探討面對長照人力的短缺，以及教育上無法在短時間內做出改善之情況下要如何轉型。對此，楊主任認為人力市場的競爭已是全球性的競爭，需透過科技創新技術輔助，且已有許多相關產品正在研發階段，而在面對科技使用上應刻不容緩，其次才是以人為本的發展，第一線把產品拉到照護機構作為教材使用，創造好的環境才得以留住國內人才，並吸引國外人力。至於王教授則認為在人力議題上，能力的培育是一大挑戰。此外，未來也要具備與機器溝通的能力，同時也要懂得與設計者溝通，強調以「人」的角度發想，在透過技術解決問題，最後是在整體社會結構與心態調整上，則王教授建議加強教育，而審計單位應持續關注臺灣長照2.0各項政策計畫的執行成效，並遵照國際阿布達比宣言所揭示的四種方法，加強查核。 綜觀當日課程，無論是從氣候變遷、能源轉型或在面對社會老化問題上，都是極需嚴厲面對的課題，而從專家們提出的觀念來看，可知臺灣需從社會根本性的改革出發，才得以應對接下來的世代變遷。
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參考文獻：
- 臺大風險中心（2019）。《鉅變臺灣：啟動長期能源轉型》。
- 審計部（2019）。《審計部永續發展自我檢視報告》。