自1994年政府頒布《環境影響評估法》後，這項制度成為臺灣環境治理重要的一環。然而，既有的環評作業往往重工程、輕人文，過度重視科學技術忽略了生活整體性、文化多樣性與人權侵害的嚴重後果。如此一來，開發行為造成的社會影響常未能得到嚴謹評估和適當減緩，引發民眾的陳抗行為，反而使得環評結果缺乏社會公信力，甚至被法院撤銷，導致開發業者的重大損失。本書原文是國際影響評估學會（International Association for Impact Assessment）所出版，由荷蘭學者Frank Vanlcay與其他專家共同執筆，針對社會影響評估的原則、概念和實務，提供了詳盡的討論。如果能夠充分落實本書所揭櫫的精神，經濟發展、環境永續與社會公義將有可能取得三贏。
下文節錄自《社會影響評估：開發行為的社會影響評估管理與指引》臺灣中文版翻譯後記，本書即將出版，敬請期待！
文／王鼎傑（國立臺灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員）
何明修（中心研究員、國立臺灣大學社會學系教授）
臺灣環評制度下的社會影響評估
對於社會影響評估的認識、評估之不足，可以說是臺灣環評常出現爭議的一個重要原因。事實上，在《環境影響評估法》第4條裡，說明環境影響評估範疇，應包括「社會環境及經濟、文化……可能影響之程度與範圍」；《開發行為環境影響評估作業準則》第28條謂：「開發單位應評估開發行為對周遭環境之……人口分布、當地居民生活型態、土地利用形式與限制、社會結構 ……產業經濟結構、教育結構等之影響」。因此，在環評法規裡，即已要求環境影響評估作業，應針對開發案對受影響社區可能造成之社會影響，進行詳盡的調查、預測與評估。
除此之外，現有法律條文和行政命令亦有部分涉及社會影響評估，包括《區域計畫法》、《都市計劃法》、《都市更新條例》、《土地徵收條例》等，皆有要求針對規劃或徵收對象進行社會、經濟或永續發展等因素，進行評估分析。涉及原住民族事務者，則有《原住民族基本法》、《取得原住民族部落同意參與辦法》等法規，規範土地開發或資源利用等行為，應向原住民族或部落進行諮商並取得同意。至於其他相關法令，包括：《環境基本法》第15條規定各級政府應建立自然、社會及人文環境狀況資訊系統；《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》裡，認可兩公約對於人權之保障；以及《文化資產保持法施行細則》所明定文化資產指定、登錄之審議須執行調查及影響評估。
由此可見，對於政策和開發案的社會影響，除了環境影響評估之外，在國內近年來的法規裡亦有越來越受到重視的趨勢。這項趨勢反映了不論是在開發案的環境影響評估，或是涉及國土規劃、原住民部落、人權保障等事務，對於相關社會影響之範疇界定、調查與評估，皆有越來越多的實際應用需要。然而，以環評而言，蕭新煌與王俊秀（1990）曾分析1982至1989年間國內的五十二份環評報告書，發現其對於社會影響的討論，皆出現「不平均」的缺憾，所佔比例都相當的低，這暴露環評報告對社會影響的忽略。如同王俊秀（2001）所言， 臺灣地狹人稠的特殊發展情境，使得環境負載相對脆弱，許多開發行為在地廣人稀的國家未必是問題，但由於臺灣的地形、人口分布等因素，相關政府部會和開發單位應對開發行為的環境和社會影響有良好掌握，避免不當的規劃和執行引發社會各界的反彈。
事實上，開發行為的社會影響向來是許多爭議案件的焦點，而這也反映出社會影響在臺灣的環評過程裡，未能受到重視和適當評估的問題。這一方面有制度上的原因，包括過往環評過程過於側重環境影響、依賴環境科學專業所產生的缺失。另一方面，也顯示了臺灣的社會影響評估實作，尚缺乏發展良好的典範和專業社群，以至未發展出相關實務規範，為從業人員提供可以遵從的準則。在本研究團隊針對近年來重要案例的回顧過程中，發現一階與二階環境影響評估裡，缺乏更為周延的社會影響評估範疇界定與篩選標準，使得開發案對臨近社區可能造成的社會影響，難以在環評程序中如實呈現而得到評估，進而影響到環評應發揮之功能。
再就實務面向來說，有幾項因素值得特別提出討論。在環評報告裡面，社會基本資料調查和影響評估撰寫者，多半非由具社會科學專業的人員負責，而常是由綜合評估者來處理，偶有見到人類學、考古學、都市計畫、景觀研究等訓練背景。相較於環境影響相當要求評估者之專業和實務經驗，環評的社會影響評估顯然需要更多的社會科學、文史工作專業的投入。這也反映在社會影響評估在環評報告裡所佔比例，除少數案例之外，社會基本調查、社會影響評估所佔頁數比例多半偏低，內容亦不夠詳盡。
在資料方面，環評說明書和報告書所使用的統計資料，多半來自政府統計資料（例如人口、產業部門等），少部分為現地勘查（如公共設施、建築等），但所採用之時空尺度與評估範疇不一，無法適切反映應進行評估的範圍。因此，有必要針對社會影響評估所應使用之資料，再作檢討。而就社區調查和公民參與的部分來說，環評程序要求針對居民關切事項進行調查，惟研究方法與資料蒐集方式不一，多以簡易的量化民意調查問卷為主，但在事前開發資訊揭露上、問卷設計、調查訪問方式及結果的解釋上品質不一，有些甚至直接以公開說明會之會議記錄呈現，而少見切實回覆與減緩方案的提出，因此造成調查和評估成果的侷限。
綜上所述，如何讓開發案的社會影響在我國環評程序裡，得到良好的調查、預測與評估，顯然尚有許多問題要克服。本書作為實務指引，綜合整理了國際間社會影響評估概念典範和實務經驗，並闡述了優良的評估實務內容，因此對於目前在相關領域亟須深化理解、加強實作經驗的臺灣，有相當重要的價值。
跳脫環評框架之外的影響評估
對應於臺灣環評目前的種種問題，本《指引》提出了許多不同的觀點，值得多加參考。首先，在臺灣的環境治理與環境運動的脈絡、以及環評審查結論具有否決權力的狀況下，各方看重的常是結果是否符合己方的期待。開發單位希望能藉由評估報告的提出，儘速獲得開發許可；關心的社區居民和環保團體，則希望環評能夠對開發案的環境影響嚴格把關，藉由環評審查會議結論停止爭議案件。而對政府而言，環評雖是社會壓力的減壓閥，但偶爾也成為政策推動的絆腳石，因此環評的定位和實務做法的演進，可說是反映了政治局勢的變化，以及主政者的思維。
在這樣的情勢之下，臺灣的環評制度背負了不符比例的壓力。當會議審查結果有停止開發的權力，各方多半聚焦於環評制度、評估方式、評估委員的組成等因素，是否於己有利，而環評報告書、說明書裡的內容，也因此偶見對於開發案的影響，特別是社會影響方面，有隱惡揚善、過度美化的現象，總之希望能讓案件盡速過關。凡此種種，使得環評部分原本應有之功能，遭到扭曲，而成為了具有高度對抗性質的零和遊戲。
2016年總統大選過後，新政府著手開始擬議環評法令修改事宜，希望能改善過往環評的許多問題。就此趨勢而言，本書提供了許多值得參考的觀點，也有助於跳脫目前臺灣環評的框架，重新檢視影響評估的理論與實務，特別是開發行為的社會議題。在既有的臺灣法律架構下，未來社會影響評估的操作方式如果獲得採納，也仍會是在環評的框架中進行。換言之，只有若干依法應進行環評的開發案，才會從事社會影響評估。如此一來，既有的設計固然保障了社評的法律定位，也同時窄化了其應用的範圍。
就這一點而言，本《指引》所揭櫫的原則主要是著眼於國際相關實務趨勢，已逐漸脫離了過往對於環評管制架構的依附，而將社會影響評估視為一個管理開發行為各階段社會影響的過程，其施作可與環評結合，亦可獨立進行，且不限於事先評估。與其視為因管制規定而必得執行的程序，不如將社會影響評估定位為企業實現其社會責任的方式之一，作為企業優良實務的一環，以引導開發單位正視其開發行為的社會影響，主動進行了解、評估與管理，促進社區和企業的永續發展，如此比起被動依從管制規定而評估，更為直接而有效。
在現今，環保署已經宣佈中長程的環評制度改進方案，終極目標在於將環評的職責，由環境主管機關移轉至各目的事業主管機關。這項改革勢必衝擊目前環評制度所具有的否決權，也將引發更多對於制度走向的辯論，但對於社會影響評估的發展而言，或許這將會帶來更廣大的運用範圍與契機。因此，我們衷心希望本書之翻譯，能為臺灣環評制度的改造，提供更多的觀點與思考。
參考文獻：
王俊秀，2001，〈臺灣脈絡下的社會影響評估：環境社會學的觀點〉。《應用倫理學季刊》20：19-26。
蕭新煌、王俊秀，1990，〈社會影響評估在臺灣：回顧與展望〉。《思與言》28（4）：1-27。
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