文／余宣佑 鉅變新視界電子報編輯室
19世紀以來，工業文明透過大量燃燒化石能源這些老祖宗遺骸，所創造出來的廉價能源、廉價化肥、化學物，過程中排放出來的大量二氧化碳、溫室氣體，已經對全球氣候造成不小的影響。在糧食方面，化石燃料提煉的化肥，推動慣行農業破壞耕地土壤，使土壤砂質化；或使用各種方式合成出來的化學物質，被大量用於食品添加物、基因改造食品、甚至是化學激素用於食品生產所造成的塑化劑、瘦肉精問題，或不肖食品企業的高科技，並非用於造福消費者，反而是利用科技提煉皮革廢油、餿水廢油製作販售消費者的食用油，其科學技術甚至能夠規避衛生管理單位的檢驗稽核。
2011年311福島核災那好比世界末日的畫面透過影像傳播進入到你我的腦海中。核能發電廠這種「高度精密的大型科技系統」，就像維珍銀河公司（Virgin Galactic）「太空船二號」（spaceshiptwo）在2014年11月試飛墜毀事件一樣，或如美國1986年挑戰者太空梭失事一樣，往往因為微小失誤或人為因素，導致整個系統崩潰。事實上，擁有先進科學技術和職業文化的日本都會發生核災，何況是擁有公共工程層層轉包工程文化的臺灣。這些事情環環相扣，事情一再發生，就是不斷警告我們，我們已經走到非改變不可的地步了。
也就是，我們已經走到要進行整個國家與社會風險治理與思維全面轉型的時刻！在這個脈絡下，本書邀請國內在這些領域上相當專精的學者，以十個風險案例，耙梳近期在台灣爆發的食品安全、環境、科技等爭議事件，並回顧與檢討臺灣目前面臨到的風險樣態， 提出治理創新之道。
一再爆發的食安問題，人心惶惶，究竟該如何解決？
在食品方面，多達萬種的化學物質，一些完全難以預料到的化學物，竟然有人會將之用在食品加工上。包括毒澱粉、塑化劑，為了增加食物口感或賣相。或是為了追求利潤的極大化，極力降低成本，因而採用的劣質原物料，僅為了貪圖幾塊錢的獲利提升，就傷害了消費者的健康，這些食品生產手段，很有可能是造成近十年來國人癌症大幅提升的元兇。但是，食品安全問題雖然一直不斷發生，但政府卻看似束手無策？為什麼？因為政府做事講求的是科學、是證據，而化學物質的種類高達幾萬種，在政府傳統管制科學的原則上，很難一件件的化學毒物都進行化驗。其次，政府依法執行公權力，講求的是法源依據和證據力，沒有法源，不能辦人，沒有科學證據，法官不能只按照自由心證判人。所以即使你我吃到的都是餿水油，只要驗不出來，或科學不能證實對人體有害，或者是沒有直接證據，表示我們今天生的病，是過去吃這些壞東西引起的，廠商就不用負擔刑責；甚至在2014年底食品衛生管理法修正之前，受害者還必須自己負舉證責任，把十年來你我所吃過的東西的所有發票單據都留著，證明你有吃過這些廠商所生產的壞東西，才能要求賠償。第三，現在很多的食品管理標準，就是認為「一點點」的毒，不是毒，是人體可以自行解毒的。而國內外食安單位提出的標準值觀點，雖然將標準值與造成人體傷害的劑量極限值拉高許多倍。但是別忘了，獲利是歸於業者，消費者卻需承受直接的身體「微量」傷害？所以，我們呼吸微量有毒空氣、吃微量農藥、喝微量的瘦肉精，都不是問題，只要科學能夠證實，這吃下去，短期內不會發生問題，就沒問題了，這樣對嗎？這些事件，已經不是第一次發生，也不會是最後一次發生，我們必須了解事件的始末，才能夠知道，我們所生活的這塊土地，這個制度，出現了什麼問題。
在第一章中，「本土食品風險與國際經貿角力：從美牛到美豬」一文，整理了過去曾經引起國人重視的美國瘦肉精牛肉進口爭議。並分析瘦肉精牛肉，在美國與臺灣密切的政治經濟架構下，如何利用各種方式遊說施壓，迫使臺灣在內的東亞國家，接受美國的食品風險論述。在美牛事件當中，文章中提到瘦肉精的檢驗、國際食品法典委員會的標準制訂過程、美牛進口與台美TIFA的嵌合、狂牛症風險、劑量解讀等等，都有很大的爭議，最後也提出了如何有效進行風險溝通的建議。
第二章「2013大統油品事件與臺灣食品安全的風險治理」，其討論了2013年大統長基的橄欖油混油事件的爭議點，包括一、從食品添加物的安全問題，專家知識和民眾感知、二、GMP標章認證的公信力、三、消費者的權益保障出發。作者探討專家知識與常民知識、政府仰賴的企業自主管理制度、食安管理制度，到風險事件發生之後消費者如何求償等爭點，並提出幾項解決模式的參考。作者也強調，目前政府採行的科學管理模式已經難以讓民眾信服，因此需要調整，尤其需要強化風險溝通，增進公民參與機制。
第三章「餿水油議題及其食品風險治理爭議」文章中，整理了2014年這一次幾乎動搖民心、國本的地溝油、餿水油事件。這次的事件突顯出臺灣食安管理的許多爭議與疏失。第一，有人提出一種計算方法，計算出臺灣每個人每天只吃下30毫克的假油、對人體健康微乎其微。第二，地方政府進行食安稽查時，缺乏人力物力，且有官商勾結之嫌疑。第三，政府食安體系、企業自主管理的標章制度在假油事件徹底失敗。在文章的結尾，並從體制面檢討臺灣政府事後的補救措施，並討論優劣。
經濟開發與環境保護，如何取捨？如何兼顧？
在環境方面，從2013年齊柏林導演拍攝的「看見臺灣」，讓我們看到被經濟開發思維主導，山林土地超限利用的餘波蕩漾，或某些企業排放廢水，將生產成本讓社會共同承擔的憾事。這部影片導引出臺灣如何面對全球氣候劇烈變遷的話題，還有臺灣產業如何面對環境保護與降低成本的兩難，以及台灣政府如何進行環境保護、產業轉型的問題。我們都知道，臺灣是全世界天災最頻繁的地區之一，同時臺灣也是全世界經濟活力最旺盛的地區之一。然而，長期以來執政者只以GDP成長主義為國家發展的施政主軸。這樣傾斜的執政理念變成只管GDP發展，其他的問題像是企業排放有毒物質、國土破壞、可耕地減少、土壤流失或是GDP的成長能不能回饋到勞工薪資，都不重要。反正，問題留給下一任，下一代處理就好了。這種心態。甚至將核電廠蓋在斷層帶上面，或核電廠經過臺灣複雜法規與政治處理，工程層層轉包、停建再重建，連國際專家都覺得危險，但還是為了維持發電獨佔的國營企業，台電「供電穩定」的論調下，繼續維持低電價，並同時對某些高耗能、高污染卻低獲利的產業提供廉價的電力來源。其目的，讓這些企業透過將環保成本外部化，透過破壞環境的產業賺錢，是我們經濟成長的唯一手段。但是卻忽略到，許多歐美先進國，早已透過全面性的產業與環境轉型，建立起新一波的經濟成長，而在這方面，台灣卻遠遠的落後西方國家。
第四章「高屏大湖開發爭議」，探討了這一個水利工程大型開發案例，如何透過擴大社會參與、促進政策利害關係人的持續對話，達到民主與多元和多層次的風險評估，並引進與土地密切共生的當地居民，取代了過去水資源治理長期倚賴的工程慣性和水利專家治理模式，如何推動了科技決策過程的民主化。這一個大型水利工程的民主參與案例，值得我們瞭解及思考。
第五章「核四爭議」，裡面詳細的整理與說明臺灣在2014年太陽花學運前後，核四龍門電廠所掀起的社會、政治系統，對於核四問題所掀起的激烈抗爭與政治角力過程，都有周密的說明與分析。核四是從1980年代提出的重大建設，但也是纏繞臺灣社會將近30餘年的重大爭議，牽涉到的層面極廣，從國際政治經濟到國內的產業、民生用電，能源政策甚至是國土防災治理，都有密切的關係。而經歷了多年政治紛擾、低劣的工程品質，以及高度的社會不信任氛圍下，最終核四龍門電廠被暫時的進行封存，將問題留給下一代處理，這可以說是反核派的暫時勝利。透過這篇文章，我們可以瞭解到這些年來臺灣社會運動的基本特質演變。
高科技系統風險與科學證據的不確定性
科技方面，許多科技發展常常創造出原本無法意料中的風險，或者是創造出難以進行管理的情境。例如大家一致認為是潔淨能源的風力發電，居住在風力發電機組附近的居民，必須日夜忍受著風車產生出來的噪音，長期下來精神衰弱，只好出來抗爭。另外，再回到核電廠的設計來看，核電廠是專家所公認的大型科技系統，系統內整個結構環節層層扣連，以福島核災為例，就是因為海嘯造成冷卻系統失靈，某個環節出錯，就會導致系統崩潰，發生重大災難。所以，大型科技系統如果是具有波及範圍廣、影響程度高的核能電廠，就必須要以最高規格的安全標準來看待。以臺灣中華航空發生的澎湖海域空難為例，就是因為一點點的維修疏失，就造成整個空難的發生。以高鐵為例，轉轍系統的訊號異常，也很容易釀成非常重大的死傷與災難，這在世界各國也有相關的案例。
其次，今年（2014）8月發生在高雄的石化管線氣爆事件，這一個爆炸事件，除了暴露出政府對石化產業最基本的輸送管線路線圖，這種基本資訊的掌握都不足之外，還暴露出我們面臨化學災害的應變能力不足，更別提到高污染的石化產業，如何維護大家的身體健康問題。現在世界各國研究單位，對於石化產業周遭的空氣、水、土壤污染，是否造成孕婦、孩童或成人的身體危害，都有流行病學的證據與統計研究之外，甚至是對遠距離居民所造成的微量毒害都有相關的研究，而政府肩負了保護人們生命安全的責任，卻在管制標準上，面臨了許多困難。
第六章「六輕的VOCs爭議和石化業管制俘虜課題」，針對近年來六輕的化學污染物質排放問題，就VOCs（揮發性有機化合物）管制標準的估算爭議談起，他呈現出空氣污染排放物質的管制數據是有生產和運用方面政治操作的空間，將我國對於石化業的環境管制困境，整個呈現出來。
第七章「澎湖空難事故及高鐵道岔異常：大型交通運輸科技系統的風險治理」，從大型科技系統的角度來檢視風險，本文尤其是鎖定在交通運輸科技系統來討論。他提到了大型科技系統，並非純粹只是機械性的技術問題，而是與工業制度、社會秩序、組織管理、法令規則、資源，所共同組織而成的。大型科技系統不但是跟文化因素相關，甚至風險的計算，應該可以被視為一種社會技術問題。而大型科技系統內部所涵蓋的專業技術知識，也造成了非原廠工程師、科技移植國的國會、一般公民團體，等等第一線直接承受風險的人們監督權利的喪失。
第八章「H1N1疫苗接種」，回顧2009年所發生的台灣第一例H1N1感染案例開始，到後續政府針對防疫過程所進行的手段及過程。本文探討政府進行風險溝通問題，指出因為政府過於偏重專家政治所提出的風險論述，與直接承受第一線風險的施打疫苗民眾有不一樣的風險感知，導致公眾對於官方說法的不信任，並進而導致風險嚴重性被放大，最終透過媒體，一再再的放大，進而被全民抵制的過程。
第九章「電磁波輻射風險」，就國內外幾個電磁波輻射風險的爭議進行回顧及討論。包括國際組織文獻內，關鍵用語的翻譯，有刻意避免安全爭議之嫌。第二是「熱效應」和「非熱效應」的爭議。可以看出政府為了推動產業的發展，刻意選擇偏向業者、忽略風險的論述，其結果促使政府與民間在電磁波輻射爭議中的溝通嚴重失焦。面對這些科學不確定性涉及致癌等健康爭議的範圍，我國管制機制上應嘗試引進預警原則的可能性。
小結：危機就是轉機，這是風險治理觀念全面轉型的契機
我們發現對於食品安全問題的維護與調整，並不僅僅建立在罰則的提高而已。而是除了要回應日益複雜的管制標準之外，在許多具有科學爭議、高度不確定的模糊空間、法律模糊地帶的管理與界定，甚至牽涉到國際強權的國際政治經濟壓力下，主政者要如何落實有效管理、風險治理，並維護消費者的健康，或讓消費者重新掌握食品選擇權力、避免在資訊模糊的空間下劣幣驅逐良幣的慘痛結果。這雖然不是一蹴可成的，但至少是我們可以長期努力的方向。
其次，我們在面對高度複雜性、傷害幅度高、波及範圍廣的高度複雜科技系統，除了要以全體人民健康安全放在第一位之外，還必須重新審視國內能源補貼、低電價，高耗能產業的能源補貼問題。除了逐步要求產業界進行節能升級之外，政府更應該就本身國營的電力業、政府機關等部門進行減碳及節能，除降低整體用電需求之外，還必須提升潔淨能源的發電量。這些部分，是本書中所沒有討論到的。
第三，我們已經面臨全球極端氣候的影響，臺灣是颱風、地震等天災等災難密度最高的地區之一。因此許多大型國土開發案，不能完全偏重經濟開發的思維，而應該顧及到整體的國土規劃及防災治理的規劃。也必須適度的疏散人口，以降低土地的承載力。這些部分，也是本書所沒有處理及討論到的部分，讀者可以自行去找相關的資訊來閱讀。
本書回顧近年來台灣所發生的年度風險重大事件，透過閱讀與瞭解這些風險事件的特質，很明顯能夠發現，許多的風險是源自於價值的選擇、或生活態度的選擇，在風險治理的層面上，並無法完全規避任何的風險。例如核電使用與再生能源等潔淨能源的使用，或例如食品安全問題，政府如果做好資訊揭露的工作，讓消費者有充分的資訊能夠選擇，並且避免劣質廠商劣幣驅逐良幣，那麼選擇權就可望回到公民身上，公民能夠自行決定是否承受風險。例如經濟與環境、產業發展方向的爭議，也是一種整體國民進行價值持續建構、溝通的選擇過程。在這一個整體國家與社會發展方向與格局架構上，如何因應目前國際上共同面對的問題，並且確實討論出一條大家願意走的共同意志，做一個持續性的制度改革與共同意識建構，才能讓我們擁有更好的制度、更好的未來。
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