文／周桂田　國立台灣大學國家發展研究所教授、中心主任

台灣面臨鉅變，我們是否應該停下來思考，什麼是我們要的社會......

一、政府治理轉型怠惰、企業轉型怠惰及社會轉型怠惰

　　台灣面對的系統性風險，拉回這次高雄石化管線氣爆事件來看，歸根究底就是面對全球化氣候變遷下經濟、能源與社會發展挑戰之「轉型怠惰」，包括政府治理轉型怠惰、企業轉型怠惰及社會轉型怠惰。從國家治理來看，我們把石化業當成一個很重要的產業，卻嚴重輕忽風險，缺乏對化學災難的緊急處置，風險管理是放任的，二、三十年來丙烯管線竟然沒有人管理，消防法也沒有把丙烯納入，更無專屬的管制機構，這是非常荒謬的。

　　同時，這次高雄氣爆，背後的結構是唯經濟發展主義，企業長期便宜行事、隱匿風險，且缺乏社會責任、欠缺創新、轉型的驅力；這與國家治理有關。國際上朝向環境友善、以人為本的綠色經濟趨勢顯示，風險與環境管制愈強的國家如歐盟、德國與北歐國家，產業愈有競爭力。因為產業不但要污染防治上要想辦法升級，同時在嚴格的環境管制驅動下，會往產品高質化及技術創新的方向走。其發展下來的結果是，其製程之環境污染降低，並且產品在國際上更符合消費者綠色、安全潮流，且更有競爭力。

　　事實上，這樣的案例不勝枚舉，本土產業上可以去看看正新輪胎的前瞻佈局。但我們長期處於政府治理轉型怠惰，在自由經濟的迷失下一路鬆綁管制，三十年來不但造成嚴重的環境污染，也牽連到各種食物鍊（如戴奧辛、汞、重金屬）污染，甚至塑化劑、毒澱粉、銅葉綠素等工業添加物摻入食品或混油、餿水油甚至飼料用工業用油混為食用油等，連帶造成產業轉型怠惰，甚至，產業昧於良心，大發利潤。

　　另外，公民長期受環境污染所苦卻隱忍，雲林麥寮附近污染多，但近幾年人口卻增加近一萬人，有民眾說「反正住遠一點也受到污染，住近一點還有工作」。這是「破碎的風險個人化」悲哀。

　　破碎的風險個人化，打碎了資本主義表象倡議的小確幸，赤裸裸的，每一個人直接承受風險，因為國家治理怠惰、企業轉型怠惰，民眾必須承受這麼多污染、震撼與不安；整個社會好像還停留在二十多年前落後的、自我犧牲的環境與經濟生活品質，社會無法自我提升而面臨轉型的困境與遲滯，也因此喪失對國家治理的信任。

　　台灣社會已經到達一個臨界點，經濟、社會運作已經逾越了道德的基準。過去我們為了拼經濟視而不見嚴重環境、健康、勞動、族群正義，而得過且過的經濟與社會生產模式，在爆發這些驚人的風險事件與災難後已經反身性的呈現，社會轉型的敵人就是自己、產業與政府。

　　今天台灣最嚴重的就是轉型危機，與轉型怠惰與遲滯的信任危機。

 

二、決心之戰：石化業轉型

　　日本在一九七○年代也面臨台灣今天的問題，因為空污、災變，所以把低階的石化廠外移，留下高階石化廠。台灣能源原料98%從國外進口，但石化原料的提煉卻需要大量依賴能源原料，因此，我們今天若將這次氣爆當成重要的產業轉型轉捩點，就要認真思考我們要發展什麼樣的石化業。高值化的石化產品基本上大量降低對乙烯的依賴就是重要的思考方向。同時，我們也要重新思考是不是要用這麼多的石化產品，石化業耗用太多能源，有一天會耗用完畢。

　　目前台灣仍處於「褐色經濟」，不是「綠色經濟」，因為過去的轉型怠惰，加上社會沒有能力強力監督，使得褐色經濟延續下去，並呈現「掠奪性資本主義」。以這次氣爆事件為例，企業賺了這麼多錢，還用中油的輸油管偷運丙烯，造成這麼重大的傷亡後，卻推說不是他管的，只要賺錢，不要負擔責任。這樣令人摒棄的企業社會責任，就像國際半導體大廠日月光偷排廢水，如何能單面向的期待其產業轉型與自主管理呢？

　　二〇一一年行政院科技顧問組會議結論，台灣要從效率驅動轉向創新驅動，從這個角度我們來看石化業轉型。根據主計總處的資料，二○一二年石化業總產值約1.89兆，生產毛額二四○四億元，占GDP（國內生產毛額）僅一．六％，就業人數約八萬人；若廣義來算，加上中下游產業，其總產值為2.54兆，生產毛額三八九六億元，也僅占GDP二．五九％，而就業人數約三十二萬人。

　　但相對的，石化業耗用能源材料佔全國約二十六％，台灣是能源匱乏的國家，必須進口許多原油來提煉為輕油，做為石化最上游的原料，更何況政府長期對包含石化業的產業能源成本補貼。這從長遠的經濟戰略上非常矛盾，也不利於經濟安全。許多政府機構或智庫喜好誇大石化產業的數據，連煉油與煤製品都加入計算而宣稱其總產值到達四兆，佔GDP接近4%。這是相當落後的製造業思維。試想，缺乏能源的國家，竟為了提煉乙烯而附帶生產出大量的石油並出口；而煉油業是有利於台灣那個地方的經濟成長，還是只是對單一企業有利？

　　以台塑為例，其近七成的石油出口，這是荒謬的政府能源價格補貼不正義、經濟的不正義。在這種嚴重錯置的製造業佈局下，許多媒體也不知從什麼政府機構拿到數據不斷誇張的複述這個產業佔GDP 達12或13%以上或更高。一個嚴重缺乏精確分析的政府經濟機構，不但欺上瞞下，以維護現狀發展的GDP中心主義來袒護落後思維的石化業，更將阻礙我國石化業在全球的競爭力。更何能夸夸要從製造效率轉向創新驅動經濟模式？

 

三、掠奪性資本主義：環境成本嚴重外部化

3.1 面對國際氣候變遷公約制裁

　　轉型怠惰、延續此種高耗能、高排碳的經濟生產模式，台灣將面對國際氣候變遷公約的制裁威脅。

　　從氣候變遷的觀點來看，全台二氧化碳排放從一九九七年一直往上升，目前一年二．五億噸；2010年CO2人均排放量升高至11.53噸，排名更提昇至全球第16名，而在5百萬人口以上國家台灣更名列第六。也就是說台灣遲早面臨國際氣候變遷公約的制裁，這是相當嚴重的經濟安全問題。另外，我們二○一二年電力碳排放係數○．五三六公斤二氧化碳當量，遠遠高於與我們競爭的日本、韓國。我們產品的碳排放係數太高，造成碳足跡太高，將不利競爭，甚至無法出口。

　　根據我們的長期研究，近十七年來台灣石化業帶動化工業排碳，化工業帶動工業部門的排碳，工業部門帶動全台二氧化碳排放。也就是石化業為驅動台灣CO2排放的主因。而其造成國際制裁的經濟風險卻由全體的產業來承擔，這非常不公平。因此，政府的石化產業佈局要盡快朝向高值化進行，配合我國電子、半導體、綠能與傳產的優勢，十年內達到全球經濟戰略目標，並可大量的降低CO2排放。

3.2 高污染與高健康風險

　　環境成本嚴重外部化，也是轉型怠惰的結果。長期以來，石化業將環境成本轉嫁給社會。根據WHO（國際衛生組織）二○一三年公布的資料，扣掉中國，全球PM_2.5（細懸浮微粒）前十名最嚴重污染的城市，台灣就名列三名，其次序為嘉義市、高雄市及馬祖，這是另一種社會發展的風險震撼。長久以來，我們一直以為台灣已進入工業已開發國家之林，而生活水準也提升至一定程度，這個細懸浮微粒嚴重污染的揭露，顯示我們生活與健康品質不堪一擊，為全球的後段班。

　　同時，近來本地許多公共衛生的研究顯示，石化廠邊周遭的社區居民承受高出於一般人的致癌健康風險，而這個問題政府一直視而不見；經濟部工業局甚至夸夸其言宣稱相關學者研究顯示石化業空污與居民健康風險無明確證據或直接關連。袒護與欠缺國際上重要的預防性原則視野，當然就是治理轉型與產業轉型怠惰的元兇，其當然毫無競爭力。

　　從風險社會的角度來看，這個問題會像高雄氣爆一樣，一直遲滯、隱匿甚至不作為，累積的時間炸彈一旦引爆會愈來愈巨大。

3.3 高耗水

　　除了高耗能、高空污健康風險之外，目前的石化業生產模式導致高耗水的環境資源爭議。例如集集攔河堰每天要輸三十多萬噸水到六輕，其與國光石化大肚攔河堰爭議、中科四期搶水衝突等，也都涉及了與農村永續與國家農糧安全的問題。而農民為了水源挖井，也導致高鐵地基地層下陷危機。

　　要改變此種耗水或與農民搶水、農村不永續的經濟生產模式，一方面要思考石化產業的轉型，降低耗用大量水資源，另一方面要創造工業用水的運作系統，不與民爭水。如新加坡裕廊島石化專區創造工業用水回收再循環的「新水」。

3.4 風險分配與環境正義

　　石化業耗用這麼多能源與環境資源，這是經濟不正義；危險石化管線進入高雄市區及商業區是非常荒謬的，這是環境不正義；製造這麼多空污，也是世代不正義。

　　二〇〇五年美國紐奧良發生卡翠納颶風(Katrina hurricane)災難，同樣的也是暴露高度的風險分配與環境正義之結構性扭曲問題。長期以來，較為貧窮的市民與外來移民被擠壓到居住在離工業廢棄物、垃圾場較近的區域，當颶風來襲與暴雨帶來水患，迅速的帶出這些工業或垃圾場址的毒物，直接沖刷進這些區域的住家。

　　而卡翠納颶風災後的重建反省關鍵在於，人們思考是要「恢復並維持」(recovery for maintenance)原先的易造成洪水侵犯的都市設計結構，如沿海岸的觀光高樓實際上減低了水患的緩衝區功能，或「恢復以轉型」(recovery for transformation)，改變原先的環境不正義居住位址結構與都市防洪設計思維。

　　而高雄石化氣爆後就是面對這個問題。過去因為威權政治結構下都市化與工業化並行，而發展出石化危險管線進入市區；此種歷史結構造成的環境不正義與生命財產之風險威脅，在這次氣爆事件後一覽無遺。同時，低度與放任的環境管制，也長期造成高雄後勁、大林浦、大社等地居民高度的健康風險威脅。

　　對比全國的經濟生產利益，此種雙重的環境不正義與健康威脅卻由高雄人承擔，亦即，雙重的風險分配問題，需要重新審視。無論是管線、空污問題，對於高雄人都無法接受災後恢復並維持，而需要正視如何重新規劃新的都市藍圖、低污染的產業環境與民眾可以接受的參與式環境監督與治理。

　　而更宏觀的是，就國家層級面上的產業轉型、符合永續與朝向具有國際競爭力的技術創新與研發，並且政府環境治理與管制的嚴格配套，特別是加入公民團體參與及監督的管制運作模式。

 

四、轉型力道有多大：研發創新比例？

　　面對這麼多的結構性挑戰，包括外部中國石化業產能過剩、大規模複製與取代台灣石化產品，以及內部的各種能源、環境、水資源、健康與氣候變遷公約威脅等，事實上，台灣的產業面臨了關鍵性的時刻。

　　不轉型，等著被取代。轉型，需要政府治理管制層級的提升、產業進行驅動創新研發誘因的配套。

　　台灣石化業一定要轉型，轉向高附加價值。因此，不只要轉型，而是轉型力道有多大。一旦產業模式改變，就會像德國、日本的化學產業生產、創新與引領競爭模式，不用耗用這麼多能源，也不需產生這麼多的排碳、導致全國產業受國際制裁的風險、也不需要用這麼的用水；過去二、三十年來，沒有嚴格的環境及風險管制，企業不用轉型就荷包賺滿滿，造成嚴重的轉型怠惰與遲滯。

　　國光石化的爭議，經濟部找業者協調，業者說「我們是國中生，一下子要念博士班哪有可能」，但國中放牛班讀了二十幾年了，也應該要進步，所以思維一定要改。

　　今年巴西世足賽，台灣贏在更衣室，用保特瓶做的環保運動衣被廣為採用，這就是高質化的石化產品。石化業要有國際競爭力，應轉向高附加價值的產品，低階石化產品中國都在做，東南亞也開始要做，有什麼競爭力？高質化石化產品不需耗用這麼多能源，也不會產生這麼多空污，如果管制得好，會是一個有競爭力的產業。

　　我們應該把高雄氣爆事件視為跟九二一大地震一樣的重大事件，透過這個事件來讓整個國家經濟、社會徹底轉型，找出下一步能跟全球競爭的創新、低碳產業。但很多政府官員缺乏這方面的戰略思維，認為製造業如此發展GDP才能成長，其實德國從二○○四年以來排碳量是一直下降的，但GDP一直成長；另有一個理論是，當一個國家的國民所得達到一萬美元時，GDP就已經跟排碳脫鉤，我們不應停留在褐色經濟的思維模式。

 

五、建立風險治理之預防性原則

5.1 建立預防性原則

　　台灣石化業發展這麼久，經濟部卻推說不是主管機關，法令有嚴重的疏漏，也沒有專責的機關。從風險治理的角度來看，石化業是現代科技產業，有這麼多管線、複雜的設備，設備老舊、管線腐蝕或人為操作失誤等，都有可能產生致命的危機，即使有嚴密的風險評估，都還會有看不到的系統性盲點，所以一定要用風險預防性的原則看待此事。

5.2 資訊透明與風險溝通

　　石化業的管理，廠商跟政府都有責任，民眾則有選擇的權利。面對一個高危險性的管線或產業，民眾有權利要求資訊透明化，並參與產業去留的決策；這次高雄發生這樣的事，未來都市計畫更新要跟民眾溝通，溝通後達成共識，再來發展都市的新樣貌。

　　過去高雄工業化及都市化同時進行，讓危險管線經過市區，現在管線要慢慢外移，成立專區。訂定專法部分，現行的消防法可能無法處理，消防法的主管機關是消防署，對於危險化學物質有沒有能力處理是個問題。訂定專法之後，應成立專責機構，該機構要跟石化專區的地方政府密切配合，派駐在地方。

　　現在中央規劃高雄南星計畫區為石化專區，一定又會有不一樣的聲音，因為過去都管制不好，即使設專區可能還是會反對，這是長期欠缺風險溝通的結果，也就是我一開始所說台灣的危機為信任的危機。最新的風險治理典範相當重視與市民的風險溝通、民主參與及對話，即使要規劃專區一定除了和業者溝通之外，一定要和當地的居民、公民團體或學者們充分溝通，包括產業模式、環境成本、社區補償或遷移，千萬不要再發生當年紅毛港抗爭十餘年巨大的社會成本。以目前的發展，設立專區面對的各種問題如果能讓更多的利害關係人參與，大家共同坐下來共謀決策，將是一個全新的社會學習與治理轉型。希望這次能成為台灣政府、產業與社會三贏的局面。

 

六、結論

　　整個來說，這次高雄氣爆事件凸顯政府特別是技術官僚研究需要新的風險治理思維，缺乏預防性原則的風險評估機制、隱匿市民風險資訊與溝通、放任的風險管理、驕傲與不負責任的企業，都是早晚引爆氣爆的結構性因素。這個城市需要重建與重生之政府與公民參與的意志，這個國家需要徹底進行治理轉型、產業轉型與社會轉型的意志。