文／范玫芳 國立陽明大學科技與社會研究所副教授
日本福島核災引起各界對核能安全的關注與辯論，並興起新一波的反核運動。馬政府隨後在2011年11月宣示「確保核安、穩健減核、打造綠能低碳環境、逐步邁向非核家園」的能源發展願景。今年4月前民進黨前主席林義雄先生展開反核靜坐禁食後，國內反核聲浪高漲，迫使行政院宣布：核四一號機安檢後封存、二號機停工，未來是否運轉，須經公投決定。
現階段核四安檢和後續台電提出封存計畫皆具有高度爭議性，而未來如何逐步邁向非核家園存在諸多變數，吾人有必要持續關注核能相關議題。本文從「常態性意外」（Normal accident）的觀點說明複雜的核能技術性統的風險，以及核廢料管制體系的問題，並強調擴大公共參與在核能安全監督、核廢料管理和除役規劃的必要性與迫切性。
早在美國三哩島意外事件發生後，[註1]耶魯大學社會學系教授Charles Perrow（1984）即提出「常態意外」（Normal accident）理論，檢討石化工廠、航空器、海事意外、水壩、太空任務等大型科技系統所蘊含的風險與脆弱性，並指出核能科技系統複雜的交互作用與緊密相依的特性，比起其他系統更容易出現系統性的意外，也較無法防範偶發事件的蔓延。「常態性意外」系統的各個組件，往往跟其鄰近組件產生交互作用，但如果這種系統組件彼此的關連性過於複雜，工作人員也難以預期會發生什麼變化。有時系統甚至為了防範失靈而增加「複雜度」，結果反而可能讓操作人員無法搞清楚狀況。系統「相依程度」是指各個組件運作依序的狀況。有的系統在每個組件運作間，還有緩衝空間，比較鬆散。有的組件先後執行的順序很緊密，即時地相接，意外事故發生時較難以補救與復原。[註2]
福島核災後，在立委的要求下台電重作「運轉中核電廠地質調查」，發現台灣每個核電廠附近都有斷層，核一、二、四廠附近還有活火山。國際風險評估公司曾指出台灣的四座核電廠是全球少數同時處於地震、海嘯與洪水的威脅。也有國外學者指出全球有23座電廠面臨海嘯威脅，而台灣四座電廠全被列入。針對外界對核安問題的疑慮，台電提出遇到緊急情況下「斷然處置」的作法。然而民間團體指出核四電腦數位儀控系統過於複雜，且系統由三家不同廠商提供，可能產生介面整合的問題。
審計部與原能會在2011年3月調查發現，台電逕自變更核四廠與安全有關的設計多達七百多項。清大教授彭明輝質疑「斷然處置」的有效性與潛在風險，並認為「連核安專家都擔心」。福島核能電廠有緊急替代灌水途徑（淡水與海水），有備份灌水動力 ，有灌水程序書，但是「灌水途徑與動力可能在事故中受損」，再多的標準作業程序（SOP）也不足以掌握所有的可能性。[註3]媒體揭露在2011年8月及10月核四廠兩度遭淹入海水，台電應變明顯不足。[註4]核安專家林宗堯更指出，核四126個系統中，有56個系統無法做測試，「核四安全無法達到預期標準」、「待解決問題錯綜複雜，燃料裝填日期無法預估」。[註5]
福島核災後，民眾擔心輻射雲與洋流對台灣的魚獲、食物以及空氣的影響，不少專業人士與民間團體更質疑原能會對福島輻射氣流走向資料的不足以及對輻射氣流影響的低估。若從核災應變體系來看，例如核四逃命圈內居民的員疏散、核災輻傷醫療、環境和食物安全問題，官僚體系的核災應變能力也飽受外界抨擊，缺乏社會大眾的信任。
針對「常態性意外」的發生，有人認為藉由建立安全文化（culture of safety）可以克服複雜技術系統的風險。儘管在航空交通管制系統能打造出安全文化，但Perrow教授認為建立核電廠的安全文化，恐怕並不能保證不會發生系統性的失靈。鑑於核能系統失靈帶來的極大災難與不可回復的嚴重後果，一開始就不該建立此系統。台灣自核電廠運轉以來，意外事故層出不窮，例如核二廠錨定螺栓斷裂事件，顯然在核能系統中建立安全文化並非易事。就在行政院宣布核四廠封存後，一號機進行安檢測試，傳出汽機廠房海水管路溢流。排水功能的小故障，也再次引起民間團體和居民對核四品質的疑慮。
核能技術系統的配置反映了社會關係中的權力和權威佈局。在思考與辯論核能爭議時，不僅牽涉「我們要不要這技術」的問題，同時也隱含了我們是否接受「這個技術的配置方法」的問題？核四安檢牽涉諸多問題，包括「誰來評估？」「評估根據為何？」以及「誰來決定什麼是安全以及誰能負起責任？」外界質疑「核四安檢專家監督小組」的組成和資格問題，並認為核四安檢有黑箱作業操作的可能性，且缺乏公信力。核四安檢必須落實資訊公開原則，並納入民間團體和地方參與在安檢和監督機制。
核廢料爭議與核電廠除役
核能後端處置體系具高度複雜性。核廢料最終處置的問題被視為是核能致命的弱點（Achilles’ heel），是當前擁有核能產業的國家必須要面對的棘手問題。正當低放射性廢棄物最終處置設施選址作業進度延宕，蘭嶼核廢料貯存場外在2011年11月被測出鈷60和銫137。原能會表示鈷60可能是蘭嶼貯存場進行核廢料鏽蝕桶檢整作業產生的飛灰飄到場外。立委與媒體揭露整個處理過程粗糙，當地達悟族工人缺乏完善的輻射防護。日前桃園龍潭的原能會核能研究所證實曾在26年前發生「氫爆」意外，污染當地的引用水和農地。諸多爭議和意外事件，反映核廢料管理體系的鬆散和安全問題。
核一兩機組將分別在107、108年除役，核二兩機組分別在110、112年除役。核一廠的燃料棒儲存空間即將飽和，台電規劃將用過核子燃料棒由濕式轉為乾式貯存。然而新北市政府至今仍未核發台電乾式核廢貯存設施「水土保持計畫合格證書」，使得該設施無法啟用。若105年6月前沒有地方安置用過的燃料棒，核一廠可能必須提前除役。儘管台電強調「技術安全性沒問題」且乾式貯存在國外行之有年，「標準嚴格」，但仍受到外界質疑。反核團體及核一廠居民在5月19日在律師的陪同下，赴台北高等行政法院遞狀，要求撤銷原能會核一乾貯熱測試之處分，主張「先提遷出期程，反對暫存變最終」、「無法確保安全，堅決抵抗乾貯」。當前核一場核燃料乾式貯存設施以及低放核廢選址的爭議皆涉及科學知識爭議與不確定，而高放射性廢料的最終處置更充滿變數。曾參與美國猶卡山計劃（Yucca Mountain Project）的核廢料專家卓鴻年便指出，美國針對核廢料最終處置的安全要求是以100萬年為根據，但即便審視各種條件與因素，大都以現今所生活的時空背景作為考量因素，對於未來甚至是百萬年後的情況仍無法有效掌握與預測。[註6]
在核能科技與產業發展早期，除役議題並未受到國際關注。但隨著反應爐加速老化、愈來愈多的核電廠屆臨除役、意外事件頻傳以及民間團體的反核行動等，核能問題從純技術轉變為與地理社會脈絡（geosocial context）密不可分。 [註7]核能除役仍存有許多不確定性，包括：經濟成本、當地社會經濟影響、核廢料處理及其他像是原本土地的重新利用等議題。以往核能除役議題的討論往往偏重在技術層面，而忽略到社會文化與環境影響層面。除役工作除了將用過核能燃料池移除、核子反應器壓力糟及大型組件拆除、將有害及放射性廢棄物貯存與清運等，還包括廠址環境輻射偵測、廠址復原以及未來土地的再利用。資訊公開透明以及在早期規劃階段就擴大社會參與在政策過程乃是除役能否順利進行的關鍵。
核能攸關每個人的福祉和安危且涉及基本人權和世代正義，相關的政策爭議亟需公領域的持續對話與公共審議。在面臨來自地方及民間團體對核能運作與管制體制的挑戰，若不積極檢討目前的決策與管理模式，將會加深公眾的不信任與衝突。未來在核能安全管制、核廢料選址與處置以及核電廠除役，須推動制度上的變革並納入公民參與機制，同時有賴地方居民、公民團體、民間專家學者結盟形成緊密的互動網絡，進行核能相關科學知識生產並加強影響評估（impact assessment）和監督。
文章註解：
(1) 除了一般人較熟知的三哩島與車諾比核災外，全球還有諸多起核災意外。根據國際核能意外規模（International Nuclear and Radiological Event Scale, INES) 為標準區分，車諾比與福島核災被列為最嚴重的第七級；第六級則是1957年發生在蘇維埃的Kyshtym 災難。第五級共有五個案例，包括英國Sellafield廠、美國三哩島、1952年加拿大First Chalk River、1969年瑞士Lucens以及巴西1987年Goiâniay災難事件。第四級有六個嚴重後果的意外，包括法國與日本東海村電廠。第二級有五個，包括法國、日本。第一級有三個，全在法國。參考Wikipedia. International Nuclear Event Scale. http://en.wikipedia.org/wiki/International_Nuclear_Event_Scale (瀏覽日期2013/8/1)
(2) Perrow, Charles (1984) Normal Accidents: Living with High-Risk Technologies. Princeton: New Jersey.
(3) 彭明輝部落格，<斷然處置不當會提前引發氫氣爆> ，http://mhperng.blogspot.tw/2013/04/blog-post_26.html（檢索日期2013/6/20）
(4) 自由時報，2013，〈淹水畫面曝光 民眾質疑核四安全誰信？〉http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/may/6/today-t2.htm?fb_comment_id=fbc_510455415671073_70026663_510534268996521#f22003573，5月6日。
(5) 蘋果日報，2013，<核安專家林宗堯 批核四安全無法達標> ，http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20130801/234459，8月1日。
(6) 卓鴻年(2013)。人間異語：保證百萬年安全 不可能的任務。2013年9月30日取自蘋果日報，引用網址：http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20130930/35329254/。
(7) Pasqualetti, M. J. (1989). Introducing the geosocial context of nuclear decommissioning: Policy implications in the US and Great Britain. Geoforum, 20(4), 381-396.
