文／黃郁芩 政治大學公行所碩士
一、當天火降下
是否還記得三年前，那場發生在福島的浩劫？當時，全世界的各個角落，都有人在電腦前、電視前、或任何可以收看遠端資訊的媒介前，提心吊膽地看著那混濁洶湧的海浪是如何襲捲上福島第一核電廠，並冒出不祥的濃厚黑煙。
福島核災的發生，可以是說投擲在核能政策上一顆新的震撼彈，讓台灣民眾對核能政策安全與環境風險的憂患意識再次被點燃。除了對核能電廠安全性的擔憂外，民眾亦對政府在管理核電廠的能力產生質疑；因此，台灣社會開始出現要求停止由少數機關管理核能政策的聲音，也期待政府能開放多元管道，加強風險溝通，增加公民參與的比例。
台灣核能議題之民眾風險溝通，以福島核災事件作為分水嶺，可以發現，事件發生前後，官方對核安溝通的態度前後有很大的不同。依照法律規定，在核發設施之前，像用過核子燃料乾式貯存設施，必須開預備聽證會和聽證會；但除此之外，法律並未特別要求原能會或台電進行其他對外公開的溝通型式。因此，在311之前，核能公眾溝通可以說是一個三不管地帶，沒有任何單位有意積極推動。
然而，在福島核災後，核能安全一夕之間成為全民最關注的議題。在立法院的強烈要求下，原能會在同年五月，舉辦了我國使用核能三十餘年來第一場的核能安全公聽會。其後，更因為核四公投議題，讓原能會和台電為因應社會局勢的劇烈轉變，開始大力推動核能公眾溝通，在手段上也有了大幅的改進：如台電公司成立了核能溝通小組，開始舉辦校園巡迴講座活動，同時也接受團體邀約演講。原能會亦推動輻射你我他的巡迴講座，任何人任何地方，只要一通電話就派人來做說明。
僅管政府致力於推動核能安全之風險溝通，但是，所得到的整體社會信任和回應，似乎和核能科技官僚付出的努力難成正比。普遍核電廠在地居民認為，台電和原能會欠缺與當地民眾溝通的誠意，在地舉辦的說明會流於草率敷衍，未事先宣傳（原能會第四屆核四廠安全監督委員會20日召開第7次會議，這次會議中台電將提出「核四之計具體解決方案及執行」說明書。）。而溝通的方式，更常被民眾批評只是來進行「宣導」，而非來進行「溝通」，與會民眾並無影響政策或進行回饋的可能性。
由此可知，當前核能科技官僚雖然努力補足了在「量」上的需求，但「質」的面向上顯然仍差強人意。以下，將針對現行核能溝通的困境，剖析其成效不彰的結構性因素。
二、核能科技官僚主導下的風險溝通樣貌
本文認為，核能科技官僚在風險溝通過程中，有四項風險溝通的樣貌特徵，將會造成核能溝通策略呈現無效率的困境，更甚者，還可能加劇政府與民眾間的衝突。茲分述如下：
（一）窄化的核能風險溝通想像
從Plough和Krimsky（1987）對風險溝通幅度的定義來看，可以發現，科技官僚在溝通「目的」面向，是將風險溝通當成培育民眾信任的政策工具，希望能藉機向民眾宣揚政府的能力，以及專業可靠。
「型式與管道」面向上，在311後，民眾的發聲管道已較過去來得充裕，然而，溝通內容卻是以知識傳播和政策宣導為主軸，核能科技官僚的在溝通中扮演的，是偏向「教育者」、而非「溝通者」的角色，。
「對象選擇」面向上，核能科技官僚傾向於選擇沒有既定立場的「中立者」，如學生族群等，同時也希望能夠避開反對立場強烈的族群，以降低溝通成本。
「資料來源」上，核能科技官僚重視有科學依據為基礎的資料，同時也著重資訊來源管道是否出自於專業科技菁英，因此在資料的擷取上，多半是來自於核能相關之機關單位，以及國際同業的研究報告。
最後，「流動方向」面向上，承如先前所述，核能科技官僚將自身在風險溝通中的角色，定位為「教育者」，因此在溝通過程中，常常是知識灌輸為主要核心內容，因此多為單向流動，且方向固定為專家流向民眾。
根據Plough和Krimsky（1987）的看法，這樣的風險溝通想像，是將溝通限縮在表面的形式上，屬於被窄化的溝通型式。理想的風險溝通，必須重視風險資訊為何、如何傳播、以及風險形成的社會文化因素，如此才能產生溝通成效。
（二）單向告知型的強勢溝通導向
核能科技官僚慣以知識傳播和政策宣傳，作為溝通議題的主軸；同時，筆者發現，核能科技官僚認為，人民之所對核能感到恐懼，是基於對輻射等科學知識的陌生與無知，如果能教導人民正確的知識和概念，即可消弭人民的疑慮。因此，核能科技官僚所用之溝通型式，是單向的強力觀念灌輸，意圖將專家的知識與認知投注到常民之中，以達到「矯正視聽」的功用。
然而，這樣溝通模式，一方面缺乏常民與專家之間的互動，雙方的認知與態度無法產生交流；再來，用單向知識傳播方式來消除常民風險感知的作法，忽略了風險認知所存在的文化性和社會脈絡，誠如Otway 和Wynne（1989）所主張，進行風險溝通時，應加重著墨於文化和社會情境脈絡等因素，而非要求民眾接受風險、或說服民眾風險是可規避的。這種單向的告知型溝通導向，並無助於紓緩民眾對核能的疑慮與風險感知，反而是扼阻民眾與政府對話的機會，讓民眾在無處可發聲的情況下，轉向成為抗爭性論述，甚至讓政府與常民的隔閡加深、衝突加劇。
（三）過度強調科學證據、形成溝通和政策參與門檻
核能科技官僚在溝通論述過程中，相當重視論述內容背後的科學依據與專業能力。因此，在議論核能科技政策時，核能科技官僚非常著重發言內容背後的科學事實證據，無論發言者的身份為專家、還是常民。也就是說，核能科技官僚認為描述性、情境觀察的論述方式，是不可靠且不具公信力。
換言之，核能科技官僚已經把討論核能政策的語言，用科學技術、專業知識等框架予以侷限，讓談論核能政策的門檻加高，只有受過專業訓練的科技專家和科技官僚能進入，而將常民的聲音隔絕在政策討論的範疇之外。再者，科學技術與專業術語而築起的溝通門檻，不僅讓常民難以理解而無法釐清問題、表達訴求外，更是顯現出科技官僚的專家傲慢，讓民眾對核能科技官僚的信賴度越來越低落，反而是讓本意為解決紛爭的風險溝通，變成了引發常民與科技官僚衝突的導火線。
（四）凌駕官僚身份的專家角色
本文發現，在核能風險溝通及公民參與的過程中，核能科技官僚的角色是偏向於科技專家、而較少站在官僚的角度。在筆者的研究過程中，發現核能科技官僚偏好「我們這些學科學的」自稱，相較之下，在稱呼自己是「公務員」者相對較少。這樣的自稱方式，也突顯了核能科技官僚對於專業和科學證據的重視，似乎勝於官僚治理。
這樣的角色認知，也致使科技官僚傾向於以以科技專家或是科學家的身份去面對民眾，而較少以官僚的身份進行治理；也因為如此，在公共行政中，對於官僚回應民意、進行民主治理的期待，難以在核能政策中落實。
三、結論
綜上所述，當今的核能風險溝通，之所以會面臨層層障礙，有四個結構性的原因；依筆者的拙見，認為最主要的原因，在於科技官僚的「專家」已超越了「行政官僚」的角色，導致風險溝通過程充斥著科學與專業，後現代官僚中所強調的公民參與和回應性大幅削弱。
當然，用專家等級的專業來制定政策絕對是必須的，但是，筆者認為，核能科技官僚也應該重返官僚角色，除了落實職務責任，更應該要求自我、期許自己成為公共行政的良善管理人，將其專業用來協調多方利害關係人和廣大人民的共識，回應民之所欲、以公共利益做為政策選擇的基礎，以達到所謂的「善治」（good-governance）。
同時，筆者認為，如同Jasanoff（2003：162）所言：「民主和專業知識（expertise）已不再是相互敵對的概念了－－雖然他們曾是如此；相反的，專業知識儼然成為了實行現代民主化的基石。」公民參與和科技專業，並非相互牴觸的概念；而來自民間的聲音，也絕非是為了反對核能科技官僚而生，反而是可以讓科技官僚的專業投注在更正確、更符合人民所需的試金石。
筆者並非意圖抹煞核能科技官僚對國家的貢獻，而是希望指出，科技官僚的角色不是常民的家父長，人民更不是需要加以保護的無知稚童。公民的素養確實需要培育，公共議題的討論過程則有助於公民在能力上的學習，而公民在議題的學習能力，實然已超過於科技官僚們的想像。
參考文獻：
- Jasanoff, Sheila. (2003). (No?) Accounting for expertise. Science and Public Policy, 30(3), 157-162.
- Otway, Harry, & Wynne, Brian. (1989). Risk communication: paradigm and paradox. Risk Analysis, 9(2), 141-145.
- Plough, Alonzo, & Krimsky, Sheldon. (1987). The emergence of risk communication studies: Social and political context. Science, Technology, & Human Values, 12(3/4), 4-10.
