文／蔡宏政 國立中山大學社會系副教授 

一、風險的基本概念

　　從最直接的理解來說，風險是指未來不確定的損害，它可能會發生，也可能不會發生，因此風險必然涉及一種對經驗事件的感知與預期。對許多專家學者而言，事件不確定性的範圍可以經由知識的擴展而縮小，因此重點是「相信」邏輯有效與經驗客觀（logically valid and empirically objective）的科學知識。對他們而言，風險事實（或是風險的機率分佈）是如此之確定，以至於可以經由邏輯有效，經驗客觀的科學方法，系統性地加以測定。這種立場可以稱為風險的科學實在論進路，包含了機率與保險精算、公衛、工程與一大部分的經濟學測算。

　　風險的科學實在論進路有兩個主要的缺點。首先，有許多事件發生的機率「看起來」很小，但發生時可能損害很大，更要命的是，我們在做決策時，根本還欠缺完整的機率分佈資料，例如核能、全球暖化、狂牛症、基因改造食品、基因治療；其次，即使有完整的機率分佈資料，什麼是「危險」的顯著水準關鍵性地涉及到個人的風險感知，以及形塑這種風險感知的社會制度或文化結構。機率分佈本身只能告訴我們三個標準差以外的事件發生機率是低於1%，但並不能告訴我們1%的風險到底安全還是不安全。例如疫苗施打的致死率如果是1%，那麼每施打一百萬劑的疫苗，我們就必須接受一萬個死亡案例，這是否是「合理」的風險，在一個民主的社會裡，唯有通過公開的討論辯難，「風險」的確切意義才能為社會所理解，風險的不確定性也才能轉變成可被管理、可被接受的風險治理。因此風險治理雖然必須立基於科學知識之上，但風險治理是在科學知識所提供的條件下所進行的政治與社會建構，這種立場可以稱為風險的社會建構論進路。

　　風險問題的複雜性就在於它一方面涉及知識的專技性，但另一方面又是政治與社會制度下所建構的產物，底下我們就以三聚氰胺汙染為例來展示這個糾結的複雜性。

二、三聚氰胺的「安全標準」

　　整個三聚氰胺汙染事件中的關鍵爭議是檢驗標準是要維持「零檢出」或是官方偏好的2.5ppm。支持2.5ppm的主張依據是美國食品藥物管理局（FDA）於2007年5月25日發佈風險評估報告，指出人體可容忍的每日攝取量（Tolerable Daily Intake; TDI）為0.63毫克/每公斤體重/每天（mg/kg bw/day）。^[註1]也就是說一個體重60公斤的人只要每天攝取三聚氰胺在37.8毫克以下，就不會有健康風險。這就是為什麼食品工業發展研究所所長劉廷英說，「依據美國食品藥物管理局（FDA）訂定的標準來換算，日吃15公斤^[註2]含2.5ppm的奶精，一輩子也是安全的」（聯合報，2008.9.26:A6）。根據這個邏輯，我們甚至於還可以進一步說，因為我們不會一天吃15公斤含2.5ppm的奶精，所以「三聚氰胺事件」根本就是庸人自擾。

　　但是另一方面，我們也可以看到，世界衛生組織在2008年12月5日公布一項新準則，訂出三聚氰胺每日可容忍的攝取量，為人體體重每公斤0.2毫克。根據這項標準，一個體重60公斤的人只要吃到4.8kg含2.5ppm三聚氰胺濃度的食物，就可能達到危險邊緣。另外，歐洲食品安全局（EFSA）雖然制定每日可容忍的攝取量為每公斤0.5毫克，以及2.5ppm濃度標準，但是上述標準是長期的風險管制標準，因為由中國出口的受汙染產品有可能超出這個標準，在這樣的風險不確定性下，歐盟同時也全面禁止了中國乳品與動物產品輸入。^[註3]

  三、風險治理中的專家政治與民粹政治

　　相對於歐盟的風險預警精神，台灣的官方以及新官方的學者專家則依循著科學實在論進路，努力說明與計算，論證官方的2.5ppm是如何地合理與安全。在這種風險治理概念中，多數無知者應該聽從少數學有專精者的意見，這種專家政治（technocracy）在最好的情況下也只能體現一種開明的威權政治，在最壞的情況下，則可能是一種「逢君之欲長其惡」，幫助威權政府鑄造更有效的社會控制工具。台灣在1980年代之前的威權時代，台灣是強勢的國家機器凌駕於公民社會之上，國家可以拒絕社會的要求，而遂行其意志。因此，當時的公衛政策，例如B型肝炎疫苗全面施打的利弊，是無須過問社會的討論與同意。公共衛生議題的「科學真相」是由政府委託的學者專家來定義的。新聞媒體負責傳達根據專業知識做成的政府決策時，對公民社會的常民帶有很高的公共權威，也享受到社會對媒體的公共信任。

　　相對於立基在知識原則的專家政治，民主政治則要求多數決原則，凡是被某一項政策所影響的人們，都有權力平等地參與決策，以便在最大限度上，納入多元分歧的利益與觀點。但是在台灣民主化的過程中，媒體產生了兩種變化。第一是媒體的自由化，在過往媒體由黨政軍部門壟斷，是威權統治政府的統治工具，在公共衛生政策領域中，媒體的主要任務是讓衛生政策順利執行，包括政策的傳達、溝通、解釋、辯護等。這個角色在臺灣民主化的過程中被強烈質疑，導致對媒體自由化的要求浪潮。第二，臺灣媒體自由化的進行方式是資產階級化，也就是轉變為資本家可以投資的私有企業，其經營的目的在於追求利潤。媒體市場的自由化雖促使各家報社及電視台以雨後春筍之姿不斷成形，然而為了創造更高的利潤，經營方式轉向壓低新聞製作的成本，記者的數量增加卻與每況愈下的品質成反比的，對公共衛生問題與政策的專業養成訓練嚴重不足，甚至於將新聞綜藝化。在威權時代媒體因為作為政府政策傳達的管道，因而建構起來一定程度的公信力，但是在自由化之後，臺灣媒體（特別是電子媒體）的綜藝化等於是在利用過去社會對媒體的信任，販售它們的新聞商品。媒體自由化走向一種商品化之後的虛假多元審議。在看似熱烈的爭辯中，它們鼓動民眾對立的情緒，使得台灣的自由主義式民主政治（liberal democracy）轉向民粹政治（populist politics），不斷地耗竭公共討論所需要的社會團結（social solidarity）。

　　在媒體商品化的過程中，政府非但沒有維持它過去所擁有的威信，相反地，政府利用媒體對利潤的追求，試圖影響媒體，以贏造有利於自己權力累積的言論風潮，政府運用預算成為媒體利潤的重要來源，媒體因此有經濟上的動機來進行政治投資。二者共同作用的結果是開啟了媒體與政府的共謀，低品質的媒體「多元」（其實是對立）討論非但不能達成民主社會中通過多元論辯而達成共識的政策辯論，反而彼此製造機會，讓不同政治色彩的媒體放大對手政策主張中的不確定性與風險，以強化自身論述的真實性。專家知識不再為個人所相信，無法為個人提供生活所需的安全感知；大眾媒體所扮演的重要資訊及知識傳遞角色的功能，也因政府置入性行銷形塑出低公信力形象。這樣的公共政策討論便會出現專家、媒體、及公民社會各說各話彼此無法溝通的情況，只會讓社會大眾在生活中面臨更高的不確定性和焦慮。在台灣民主轉型過程中，政府與媒體實際上是成為風險的製造者。

四、民主社會中的風險治理

　　台灣近年來食品安全問題之所以治絲愈棼，主要就是風險的民主治理問題。一方面，民主轉型使得過去立基在知識原則的專家政治必須跟著民選政治菁英「謙卑傾聽人民聲音」，不再具有過去威權政府對公民社會所能發揮的強大治理能力。另一方面，民主化使得公民社會從威權政府的掌控掙脫出來，言論的自由與各式資訊的流通使得過去被威權政治所掩蓋的風險得以暴露出來。但是，一個過去被強國家壓制與去組織化的弱社會卻還未能建立起成熟的自我管理能力，由下而上地自我組建，逐步統合分歧的多元利益，形成共識。眾聲喧嘩，卻各說各話，在這種民粹拉扯中，政治與媒體菁英非但不能有效地管控風險，反而依循自己的利益，成為風險的擴大、甚至於製造者。台灣社會甚至於還因此隱隱然浮動著懷念開明專制的威權秩序與理性。

　　風險的民主治理的關鍵性步驟在於提高公民社會中的民眾知能，才能使有意義的對話與爭論得以展開。也只有在公民能夠進行實質審議行動時，言論自由與組織動員才會有實質的治理意義。因此，形形色色的公民知識系統之建立，是風險民主治理的前提，正是在這一點上，我們期待「鉅變新視界電子報」能體現與參與建立這個「時代精神（zeitgeist）」的歷史工程。