文／張譽尹律師 環境法律人協會理事長、永信法律事務所合夥律師
環境基本法第2條第1項規定：「本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括……社會經濟、文化、人文史蹟、自然……。」環境影響評估法（以下簡稱環評法）第4條第2款規定：「環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括……社會環境及經濟、文化……環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」開發行為環境影響評估作業準則（以下簡稱環評作業準則）第28條規定：「開發單位應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產（含水下文化資產）、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、……產業經濟結構、教育結構等之影響 ；並對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。」由上開規定可見：法律所定的環境，不止是一般人們想像的山林河海等自然環境。社會經濟、文化、史蹟等人類活動，均是環境的一部分。而不論是環評法母法或子法，均有明定開發行為對於社會的影響，亦為環境影響評估之範疇。
環保署依環評作業準則第49條[註1]之規定，已制定有「空氣品質模式評估技術規範」等五種評估技術規範，但就環評作業準則第28條的明文，環保署卻遲未制定「社會影響評估技術規範」以供執行。此一法令的空窗，自環評法83年底立法以來，[註2]長達將近27年，以致於長年以來在環評書件當中關於社會影響的評估，大致上是採用民意調查、公聽會蒐集意見、現有資料統計試估算的方式草率進行。但實際上，大部分的當地居民，在資訊揭露不完全、溝通不充份的狀況下，對於開發行為一無所知或一知半解，而環評書件當中關於社會影響評估的章節，更經常流於形式，甚至有作文比賽之譏。
例如98年的中科四期二林園區環說書記載「依新竹及臺中之案例，科學園區之進駐將可促進地方經濟發展，對當地經濟活動、居民收入等皆有正面效益。而依據前述推估，中科二林園區之進駐預計可增加彰化縣增加5％之就業機會（直接＋衍生＝34,518個就業機會，詳7.4.2節說明），而園區廠商所衍生之洽公需求，亦將刺激包括旅館、餐飲、金融等產業發展快速，塑造新的商圈及商機。」但事後佐證，此一開發案因自始即欠缺與當地居民充份溝通與深度理解的社評過程，當地居民擔憂的是已不足的灌溉用水被中科四期每日16萬噸用水量襲奪，不但引發農民抗爭與反中科搶水的運動，包括環境法律人協會在內的多位環境律師亦紛紛聲援，並向法院提起訴訟請求撤銷環評與開發許可，最後連預定進駐的光電產業亦不相挺。至今，中科四期基地仍是空曠一片，僅有愛民衛材一家廠商進駐生產，遑論增加34,518個就業機會。反而是居民暫時不需再擔憂農業用水遭襲奪。
再例如環境法律人協會曾經協助過的苗栗苑里反風車運動：苗栗苑里地區的風力發電開發案，當地居民很多是直到英華威集團要來施工了，才發覺自己家旁邊要被插上超大型風機。法律救濟途徑都已超過救濟期間，不得不起身在街頭抗爭、靜坐、躺臥在怪手與卡車之間。苗栗縣政府為了護航開發單位，對於廠商保全赤裸裸施加於居民的現行犯暴力，在場警方竟背對居民或視若無睹，這個畫面不論對政府、對居民、對開發商、對社會，都造成極大的震撼與成本。
隨著臺灣民主化的進展，全國人民對於涉及自身居住地區的開發案，關注及參與的程度愈來愈高，但開發單位以及政府對於開發資訊的主動揭露、充份溝通、深度參與及評估，其法制建設卻極為緩慢，成為公民運動對政府全面反撲的其中一個重要的結構性原因。因此，中央政府在2016年政黨輪替之後，環保署即宣示將用大約一年半的時間，制定社會影響評估技術規範。
如今，規範草案已由臺灣大學風險社會與政策研究中心擬妥，並正廣集各界之意見。未來施行之後，將遭遇如何的困難與挑戰？又如何面對與解決？筆者試從既存與未來的一些開發實例，做一些初步的探討：
一、開發單位與政府的心態尚待改變，冀望新制上路後，專業公民團體以個案建立典範：
長期以來我國開發案的流程，大致上是開發單位擬定一份興辦事業計畫，進行可行性評估；如果評估可行，就撰擬詳細的開發計畫書，依照相關法令規定，送環評、水保、區計變更、都計變更、目的事業主管機關許可等程序。因政府機關上命下從的結構與習性，高層拍板興辦事業計畫與可行性評估之後，大致上已決定了未來個別行政程序的結果。但整個開發計畫的大方向與形成階段，卻沒有任何與當地居民進行充份而公開的資訊揭露與深度溝通的程序，待具體的開發計畫書或環評等相關書件擬妥，進入法定程序時，開發單位的心態就是「最好不要改，照案通過，或是改得愈少愈好。」政府機關的心態則是「我就是審查開發單位送來的內容，開發案以外的各種可能的想像，都不是我審查的範圍，或不想作太多的著墨。」
這樣的結構與心態，在過去已經造成許多的產官民爭鬥，從76年的後勁反五輕、86年間的關西機械園區、91年的林內焚化爐、95年的中科三期、97年的臺東美麗灣、98年的中科四期。一直到現在仍在進行中的淡海新市鎮第二期、桃園航空城、國道一甲、大潭電廠第三天然氣接收站、社子島開發，其實一直不脫這樣的運作模式，也引起不息的爭鬥。
我們就以最近正在進行的社子島開發案來看這個問題，即便是號稱進步白色力量的柯文哲主政的北市府，其決策模式仍是一貫，只是換了一個好聽的I-Voting，就選擇了所謂的「生態社子島」方案。但其實參與I-Voting的人僅佔約35％的居民，不到一半。遑論I-Voting網路投票方法，其溝通效果根本不能達到社會影響評估要求的「充份溝通、深度理解」。因此，在社子島開發案二階環評範疇界定會議當中，居民就痛批北市府未充分與在地居民溝通，居民不清楚開發方案及施工計畫等具體內容，安置方案也不符合當地居民的需求，甚至可能因貸款資格不符，無法負擔高額房貸。可預見的是未來爭議不斷。
面對政府機關與開發單位長年的行為慣性與模式，即使社會影響評估技術規範制定通過，恐怕在執行上也難收「充份溝通、深度理解」、「最好沒有任何人在開發案當中遭受損失」的社評原則。此時，具有專業能力與社評意識的公民團體，其實扮演了極為重要的中介溝通角色；公民團體通常在開發案當中，最為弱勢的族群代言發聲，政府機關與開發單位必須採酌公民團體的意見，深度溝通理解，建立開發案社評的實務典範，才能逐漸扭轉舊有的官僚行為模式。
二、社會影響評估專業人才亟待養成訓練，應建制人才庫，並制定社評師證照制度：
常年為開發單位服務的顧問公司，專業多為化學、理科、環工、建築背景。但進行社會影響評估，在城鄉差距的結構因素下，更需具備綜合的專業能力，包括社會學、經濟學、法律、政治學、心理學、社評、統計的專業，最重要的是「溝通力」──能夠充分理解居民的訴求與處境，知道什麼是可量化、什麼是無法量化且不能交換項目，進而協調出衝擊最低的可行方案。這與現行從事環評顧問業所具備的專業，有本質上的不同。沒有培育適合的人才，新制度的執行成效必定大打折扣，甚至流於形式。
就以國道一甲開發案為例，環境法律人協會協助當地居民進行的二階環評範疇界定會議中，不論是居民抑或是若干有志的環評委員，在會議中理性地提出建議的替代方案（包含整理周邊路網的零開發替代方案）。然而，顧問公司所關心的，並不是社評所關注的實質交通衝擊、生態與居民生活的影響或當地居民提出的替代方案。顧問公司立於自己的專業本位，只負責送審國工局的開發計畫，對已擬妥的環說書與範疇界定資料，僅擔心程序是否重來？會不會過於複雜？卻不曾認真看待、傾聽居民提出的替代方案意見。更別談未來可能產生的居民抗爭、公共利益、社會成本等等。
像上述環評現場產生的問題，其原因除了前述社評制度尚未上路、顧問公司的專業光譜、開發單位的舊習慣性之外，更是欠缺充份而成熟的社評人材。如果有老練的社評人才，在開發案當地先進行資訊蒐集、計畫公開、訊息交流、衝擊評估等社會影響評估工作，擬定開發計畫或環說書時，能事先充份考量當地居民，因開發案將面臨的社會衝擊，並加以調和或交換利益。
由於社評人才的高度專業，政府機關與專業團體，應盡力培訓人才、建構人才庫，並參考結構技師、環工技師、社工師、心理諮商師等各界專技人才之制度，建立社評師證照制度。畢竟，有高素質的人力來執行，是順利達致政策目標的最基礎。
三、現行社會影響評估技術規範的法位階過低，欠缺政策社評機制。應制訂社會影響評估法，兼納個案社評與政策社評，提前在興辦事業計畫形成前就進行社評：
現行社會影響評估技術規範草案的立意雖甚美好，但卻有法位階過低的問題，其法源固於環評法第4條第2款可尋得明文，但其位階乃是在環評法第5條第2項授權制定之環評作業準則第49條之再授權，可謂環評母法的孫法規，而且因法令授權範圍的限制，欠缺政府政策的社會影響評估程序。而基於前述第一點，政府政策或興辦事業計畫的形成，如未納入社會影響評估，後續的程序再怎麼社評，也只能在已定政策或興辦事業計畫的架構之下，可充份溝通且減少社會衝擊的空間實在有限。
舉例言之，中央政府近日通過的前瞻基礎建設條例，其本質上是一個政策，將來為了擬定並執行條例內的軌道建設計畫，勢必無法避免徵收土地，可預見全臺各地徵收爭議將不間斷。但若可在前瞻基礎建設條例形成之前，納入社會影響評估，對於嗣後的個案開發阻力，應可大收舒緩之效。
現行社評草案在法位階較低的情形下，對於開發行為規畫時就要求社評，可謂苦心良詣。但正本清源之道，還是應提升社評的法位階，制定社會影響評估法，兼納個案社評與政策社評，提前在政策與興辦事業計畫形成之前就進行社評，這樣或許會讓許多政商寡頭減少政策套利的機會，而愈少人在開發案當中蒙受衝擊遭受損失，表示開發帶來的財富不會不當集中，理念上社會的平均財富反而上升，爭議減少才能真正達致良法美意。
註解：
1.「中央主管機關得視需要會商有關機關訂定評估技術規範，並公告之。」
2.環評法於83年12月30日經總統公布施行。
