未來事務所: 加拿大政策視界辦公室（Policy Horizons Canada）
淺談加拿大2030 前瞻實例
文／中心助理研究員 胡祐瑄
前瞻研究通常被認為是研究未來的學門，但其意義不僅是預見未來趨勢，其關鍵目的是塑造未來，而不是預測它；亦即除了識別當前趨勢和預見這些趨勢可能導致的後果之外，前瞻研究還應該檢測當前的「微弱信號」（weak signals），並提出可行的解決方案來避免，或改善一些可能導致不良後果的信號。
本文旨在以加拿大的例子討論臺灣的前瞻研究者可以效法和注意的地方，以加拿大官方機構－加拿大政策視界辦公室（Policy Horizons Canada；以下簡稱Horizons）所作的國家發展前瞻研究與專題的成功例子，作為對臺灣智庫、政府與非政府組織的參考依據並作出討論。因此，本文選擇以2017年Horizons所作的前瞻專題－加拿大2030（Canada 2030） ，針對永續與科技發展的部分作為討論重點先作介紹，再以前瞻研究框架與政府功能等角度，分別對Horizons及加拿大2030專題進行評析。
一、 加拿大前瞻 －以加拿大2030計畫為例
（一） 加拿大政策視界辦公室（Horizons）
當前世界上密集的經濟活動對本世紀人類造成許多新的挑戰。在這些挑戰中，威脅到地球永續性的，最是危險和不可逆轉。面臨當前種種風險，加拿大聯邦政府已啟動了一系列涵蓋廣泛主題的前瞻研究計畫，意圖瞭解並解決國家和全球層面的潛在問題。
加拿大政策視界辦公室（Horizons）是加拿大中央政府組織中的研究機構，其任務是協助政府預見新政策與議題所帶來的挑戰和機遇，並以各種方法試驗並強化政府政策的韌性。在政府和其他組織專家的積極參與下，Horizons確立了造成變革的關鍵因素，偵測意外的潛在性，以設想 （scenarios）的形式探索可能的情境，並揭示關鍵的新興政策帶來的挑戰和機遇（Policy Horizons Canada, 2016-7a）。
Horizons是政府與社會公民間的橋樑，促進兩者溝通對話，其透過分析新興的政策環境，與公務員和公民進行前瞻研究對話，為他們的理解和決策提供資訊，並在公共服務部門建立解讀前瞻報告的能力。其內容可能會吸引學術、公眾和國際上的關注。值得注意的是，Horizons不會對政府已推出的政策或決議作出評論（Policy Horizons Canada, 2016-7b）。
在治理方面，Horizons透過加拿大就業社會發展部（the Deputy Minister of Employment and Social Development Canada, ESDC）副部長向兒童和家庭服務部（the Minister of Children and Family Services） 報告。副部長指導委員會（the Deputy Minister Steering Committee） 為該組織提供監督和指導。目前其組織由ESDC副部長Graham Flack和樞密院辦公室（Privy Council Office, PCO）計劃和諮詢副秘書Philip Jennings共同主持，其成員涵蓋各種官員和專家，包括：醫療保健、農業、環境、金融、文化遺產和全球問題等領域（Policy Horizons Canada, 2016-7b）。
（二）加拿大2030 （Canada 2030）：報告（Report）、掃視（Scan）、見解（Insights）
本節專題為Horizons在 2016年至2017年陸續產出，在社會及科技層面正經歷重大的改變，可能會對社會的許多方面帶來革命。在這種情況下，未來10到15年可能是加拿大政府與更廣泛社會間關係的變革時期 （Policy Horizons Canada, 2016-7a）。 加拿大2030整體架構如（圖１）所示，整個專題涵蓋兩個主軸，分別是：再生能源的轉型，與高科技發展對工作本質帶來的改變。本文集中討論前者，於「報告」概述相關當前趨勢和現象、這些趨勢的潛在發展，及對該國影響的再生能源報告；於「掃視」探討永續問題的部分；最後在「見解」，為政府提供解決相關再生能源發展問題的方案 （Policy Horizons Canada, 2016-7a）。
圖１加拿大2030 架構
資料來源：Policy Horizons Canada, 2016-7a
1、報告（Report）：
《在不斷變化的全球能源格局中的加拿大》（Canada in a Changing Global Energy Landscape ，以下簡稱《能源格局 》）
第一部分報告提供結構與資訊上最完整的描述，相關再生能源轉型的報告為《加拿大在不斷變化的全球能源格局中》一篇。《能源格局 》具體地介紹了主要趨勢、挑戰、機遇和情境及對該國的影響。總的來說，它展示了再生能源發展的積極前景，並相信它將成為主要的電力來源；此外，其相信加拿大很可能成為這些趨勢的受益者（Policy Horizons Canada, 2016）。
報告中最主要的研究方法是統整既有文獻並引用相關數據。這包括引用國際組織、其他政府和企業的資料，以分析國家和全球層面的見解和影響，亦挑戰了當前對全球能源格局預期未來的假設，提出「強而有力的假設」（’robust assumptions’）（Policy Horizons Canada, 2016）。根據《能源格局 》驅動變革的三個主要因素，是使用可再生能源的電力系統組件成本降低、數字經濟的發展，及人們對氣候變化和空氣污染的意識逐漸升高。此外，報告還指出了可再生能源發展的挑戰和機會。透過描述情景，討論對加拿大的影響（Policy Horizons Canada, 2016），根據資料顯示廉價的再生能源電力在未來會成為主要電力來源；因此，政府應該確保進一步投資石油和天然氣的風險，應由私營部門的利益關係人，而非納稅人承擔。另外，該報告表明，加拿大的綠色和道德石油可能有可以發展的市場（Policy Horizons Canada, 2016）。
2、掃視（Scan）：
《加拿大2030：掃視新出現的問題－永續》（Canada 2030: Scan of Emerging Issues – Sustainability，以下簡稱《掃視－永續》）
第二部分的掃視之專題，分別討論：基礎建設、數位教育、治理、永續及工作本質的改變。依內容觀之，和本文討論相關度最高的是《加拿大2030：掃描視新出現的問題－永續》（Canada 2030: Scan of Emerging Issues – Sustainability，以下簡稱《掃視－永續》）一篇。
《掃視－永續》強調在經濟成長與環境和社會發展之間取得平衡的重要性。面對「不惜一切代價達到經濟增長」的兩難困境，《掃視－永續》指出了近期可能有助於實現經濟與永續發展平衡的四個趨勢。首先，永續議題逐漸受到銀行和保險公司等新行為者的重視。其次，科技的進步使政府在解決永續問題的效率提高，並提升相關數據與調查的精確性。第三，計算環境的新工具和指標的引入，重新定義了所謂的「繁榮」。最後一點，《掃視－永續》認為環境問題可能導致系統性影響，從而出現新的機遇和挑戰，因此強調永續發展是政府治理中不得忽視的課題（Policy Horizons Canada, 2017a）。
3、見解（Insights）
本部分討論的「見解」（Insights）與第一部分的《能源格局 》報告中提到的並不完全相同。《能源格局 》報告中的內容更接近對趨勢的討論，而這裡的內容著重在透過敦促不同部門採取某些行動以更自主地塑造未來、避免不理想的情境發生。這一部分中，除了探討在前兩部份中有提及相關永續發展和數位化的議題外，也探討了人類在外太空發展的機會與挑戰。以下討論扣合前兩節的三個專題：《如果...... IoT技術促進了循環經濟的發展？》（What If … the Internet of Things Facilitated the Development of a Circular Economy?，以下簡稱《互聯網－循環經濟》）、《如果......消費者採取更多極端措施來幫助推動可持續行為？》（What If … Consumers Took More Extreme Measures to Help Drive Sustainable Behaviour? ，以下簡稱《消費者措施》），以及《如果...政府和公司在法院面對氣候變化不作為的挑戰？》（What If … Governments and Companies Are Challenged in Courts over Alleged Inaction on Climate Change? ，以下簡稱《法律－不作為挑戰》）。
- 《如果...... IoT技術促進了循環經濟的發展？》（What If … the Internet of Things Facilitated the Development of a Circular Economy?，以下簡稱《互聯網－循環經濟》）
《互聯網－循環經濟》一文指出，世界正在從線性的「製造－浪費」經濟模式，轉向循環經濟。其中引用了艾倫麥克阿瑟基金會所提出的解決框架-「ReSOLVE」，提出了企業和政府向循環經濟轉型過程中，可採取的六個行動，分別代表再生（Re-generate）、共享（Share）、優化（Optmise）、循環（Loop）、虛擬化（Virtualise）， 和交換（Exchange）。框架中也列出了像是利用大數據、自動化、遙感和轉向以及直接和間接去物質化的指導方針（Policy Horizons Canada, 2017b）。
此外，也強調連結的影響力，意指透過連接不同裝置來提高回收和再利用效率的設備以增強循環經濟。同時介紹了IoT技術（the Internet of Things, IoT）的應用。其基本原理是將任何具有開關的設備連接到互聯網（和／或相互連接），若此項技術被採用，能夠建立的不僅是事物間的關係，也會產生事物與人，以及人與人之間的新連結 （Forbes, 2014）。《互聯網－循環經濟》相信IoT技術能夠支持向循環經濟邁進的過渡時期，因為它允許循環經濟產生可持續的經濟增長、創造就業和減少對環境影響的重要政策。高盛集團（Goldman Sachs） 聲稱，IoT技術早期的五個連接領域將是可穿戴設備、汽車、住宅、城市，和工業（Policy Horizons Canada, 2017b）。
IoT技術對不同方面可能產生潛在影響。以全球層次觀之，智慧型系統和高效設備可幫助減少15％的全球溫室氣體排放（Policy Horizons Canada, 2017b）。在商業面向上，企業對當前商業模式的微調，可能會帶來顯著的物質生產力和利潤；在未來，一些公司可能會選擇在使用某產品後，恢復和重新調整產品，然後再將其回流到市場中以再次獲利。至於政府的政策工具，《互聯網－循環經濟》認為即使是在回收和再利用領先的地區（其以歐盟為例），非物質化的目標仍具有挑戰性。最後，其也承認從長遠來看，雖然IoT技術將為環境帶來淨收益，但在過渡期間，可能會消耗額外的原料和能源來生產支持IoT技術的設備；由於更換了IoT技術，將必須丟棄部分非相關的設備，某程度上也有潛在的廢棄物處理問題（Policy Horizons Canada, 2017b）。
- 《如果......消費者採取更多極端措施來幫助推動可持續行為？》（What If … Consumers Took More Extreme Measures to Help Drive Sustainable Behaviour?，以下簡稱《消費者措施》）
《消費者措施》認為，隨著社群媒體的興起，消費者變得越來越有影響力（Policy Horizons Canada, 2017c）。個別影響者（Individual Influencers）和非政府組織等行為者，可透過社群媒體平台提高環境意識，從而改變公司的行為模式。此外，《消費者措施》還提到標誌對生態友善的產品（eco-labelling）可幫助注重節約能源的消費者，更明智地選購商品。手機應用軟體，像是HowGood和GoodGuide等，都是成功運用eco-labelling的例子，兩者透過有效地告知消費者自己選擇商品的健康、環境，和社會影響來促進更環保的消費者行為（Policy Horizons Canada, 2017c）。
由此，《消費者措施》提出四個潛在影響。首先，商業模式會發展為可持續實踐。其次，教育系統可能會因增添相關永續行為的內涵，而有所改變。第三，政府可以採用新的政策工具來促進可持續的公民行為。最後，自我監控和消費者監控，可能會激發行為改變（Policy Horizons Canada, 2017c）。
- 《如果……政府和公司在法院面對對氣候變化不作為的挑戰？》（What If … Governments and Companies Are Challenged in Courts over Alleged Inaction on Climate Change? ，以下簡稱《法律－不作為挑戰》）
《法律－不作為挑戰》一文認為，成功的法律訴訟可促進能源、基礎設施和金融等部門去碳化。加拿大或其他國家與政府、私營部門或國際組織等各種行為者的相關法律訴訟，可支持此一論點（Policy Horizons Canada, 2017d）。該文件還表明「注意義務」原則（duty of care）開啟對政府因對氣候變化不採取行動而進行大規模訴訟的大門。這之中有三個潛在的意義。首先，透過科學對話重新調整政府溫室氣體減排目標，可加速邁向氣候經濟的過渡。第二，則是新興氣候經濟中擱置資產的風險正在增加。最後一點強調了世代之間公平的重要性，並追求對後代子孫權利在法律上的承認（Policy Horizons Canada, 2017d）。
二、 評析與小結
在瞭解Horizons 的運作及加拿大2030年計畫後，這部分將分別討論其組織及加拿大2030年計畫的優缺點，並分析加拿大政策視界辦公室在加拿大政府中的作用，試圖了解臺灣研究機構在相關議題上，可以從中學習和注意的內容。
論Horizons 的幾個特色。第一，其組織包含了加拿大政府不同部門的專家和官員，這可能使得其研究較容易整合政府各部門的功能與資源，並有效諮詢各領域的專家 。第二，Horizons為加拿大政府中的一個常設機構，而不是以特設小組的形式存在，這有助於長期和系統性地推動與擬定政策和計畫。宏觀而言，常設機構比起以解決單一事件為前提的特別小組，可能較有效率。這兩個特色是臺灣政府及相關研究單位值得借鏡的地方。
比較可惜的是Horizons沒有具體說明其計畫中，是否包含利益集團和其他私營部門的對話。如果沒有，其見解可能是相對天真的，因為利益集團可以在政府決策過程中，透過自身各種能力發揮重要影響力－特別是在民主國家和資本主義自由市場中。若沒有將利益團體等私部門，以及公民社會融入前瞻對話之中，訂定出的政策可能會窒礙難行。將社會中的各個群體納入對話之中，能促進各種立場的互相理解，並使執行決策更加順利。
再者，觀察加拿大2030計畫，其屬於典型的前瞻計畫，廣泛討論各種現在趨勢對未來的潛在影響，包括了政府、企業、公民社會等不同的面向。另外值得一提的是，Horizons 做前瞻研究的技術相當成熟，並已經發展出自己的一套研究架構（Policy Horizons Canada, 2016b），其中包含的元素與本次觀摩的加拿大2030計畫大致吻合；而加拿大2030計畫，又以第三部分的「見解」（Insights） 作出更具彈性、開放性及創造性的發想成為亮點之一，這樣的研究設計使研究整體更顯靈活與貼近現實，是在臺灣從事前瞻研究的學者們可以納入考量的；惟這篇計畫中，幾乎沒有討論到種種列出的潛在影響實際發生的可能性高低，這使得專題中的「見解」，某些斷定較為模糊；而此計畫所提到的潛在影響中，大多數呈現較為樂觀的立場。
最後一點，Horizons在加拿大2030專題中，尚未直接指出以配合聯合國永續發展目標為其目的（Sustainable Development Goals，以下簡稱SDGs），而是以國家如何應變未來趨勢為出發點來討論再生能源。然而，其中推廣再生能源及永續發展的宗旨，大致上與SDGs 中的第七項（確保所有人都可取得負擔得起、可靠的、永續的，及現代的能源）、第八項（促進包容且永續的經濟成長，達到全面且有生產力的就業，讓每一個人都有一份好工作）、第九項（建立具有韌性的基礎建設，促進包容且永續的工業，並加速創新）、第十二項（確保永續消費及生產模式）、第十三項（採取緊急措施以因應氣候變遷及其影響）、第十六項（促進和平且包容的社會，以落實永續發展；提供司法管道給所有人；在所有階層建立有效的、負責的且包容的制度）、第十七項（強化永續發展執行方法及活化永續發展全球夥伴關係）等內涵高度相關，並提出與這些發展方針中提及的具體目標互相呼應的見解。當然，在2019年的今天，學者們可以更直接地將這些目標作為前瞻研究的標竿，對種種議題作出更明確的討論。
本文介紹了加拿大的Horizons組織以及加拿大2030專題有關再生能源的部分。總體而言，加拿大2030 的豐富性與完整性及其專題架構，都是值得臺灣前瞻研究學者以及政策制定者參考的，而上述相關社會族群對話、資料的分析以及對SDGs 的呼應，也是決策者該著重的地方，否則容易淪為空泛之談 。
參考文獻：
- Forbes (2014). A Simple Explanation Of 'Canada 2030', Retrieved April 26, 2019.
- Policy Horizons Canada (2016a). Canada in a Changing Global Energy Landscape.
- Policy Horizons Canada (2017a). Canada 2030: Scan of Emerging Issues – Sustainability.
- Policy Horizons Canada (2017b). What If … the Internet of Things Facilitated the Development of a Circular Economy?
- Policy Horizons Canada (2017c). What If … Consumers Took More Extreme Measures to Help Drive Sustainable Behaviour?
- Policy Horizons Canada (2017d). What If … Governments and Companies Are Challenged in Courts over Alleged Inaction on Climate Change?
- Policy Horizons Canada (2016-7a). Canada 2030, Retrieved April 26, 2019.
- Policy Horizons Canada (2016-7b). Policy Horizons Canada: About Us, Retrieved April 26, 2019.
- Policy Horizons Canada (2016b). An Overview of the Horizon Foresight Method and the Inner Game of Foresight.
