一、前言
近年來我國整體社會福利支出經費不斷攀升，社會福利支出經費從97年度的2,983億，增加至101年度的4,354億；該項目占中央政府年度總預算比例亦從17.4%增加至22.5%。至於102年社會福利支出情形，依據行政院主計總處資料，該年度中央政府總預算案歲出編列新臺幣1兆9446億元，其中社福支出編列4,390億元，占22.6％居首位[註1] ，為我國中央政府總預算主要支出項目。
一般而言，移轉性的社會給付依給付型態可區分為現金給付及實物給付。以現金發放即為社會給付，如低收入戶補助、教育津貼、敬老津貼等津貼，以及就業保險失業給付、職業災害給付、與年金給付、全民健保與教育補助等。而如為提供物品和服務，以及給予特定消費之補助，即為實物移轉，例如公共教育、醫療、托育、照護、就業訓練等服務。依據主計總處最近一次統計調查，2009年度我國各級政府的社會給付中，現金給付為6,873億元，占53.2%、實物給付則為6,048億元，占46.8%，顯示我國社會福利提供方式多以現金給付為主。現金給付方式所提供的經濟福利雖然較高，並具有所得重分配效果，但除易扭曲個人勞動動機外，給付資格所引發之公平性爭議，亦常引發福利資源是否妥適運用之問題。近年來，伴隨社會需求多元化及政治因素所造成國內各類社會津貼不斷累加，亦加速福利支出擴大，並衝擊各級政府財政問題。以監察院99年度的調查發現，某縣政府於發放敬老福利津貼的支出佔94至96年度該府社會福利支出之比率高達7成以上，然核發對象及標準缺乏評估機制，有違反公平合理原則之虞，造成福利資源配置失衡問題，也形成實務上對老人經濟安全的挹注資源較多，而於生活照顧與社會參與等面向上，則有待加強。
二、國外經驗分析
即便影響社會福利給付方式的因素眾多，不過Esping-Andersen（2002）仍主張，過去傳統福利國家強調所得移轉的社會保險福利國家只能因應工業化過程中所出現的所得中斷問題。在面對後工業社會與全球化競爭所需要的知識經濟環境，我們需要新型福利國家，換言之，各種「基本」社會服務不再由市場而是由政府直接提供。其作用一方面在於創造優質且平等取得的「基本」社會服務；另一方面，也由政府直接建立一個廣大的內需服務市場，為低技術勞工與婦女創造在地就業機會(Jenson, 2009; Morgan, 2011)。
從實際數據來看，歐盟2008年社會給付支出－不同計畫支出佔總體社會給付（total social benefits, TSB）百分比、佔GDP百分比之統計結果顯示[註2]，所有歐盟國家的社會給付支出平均約佔GDP之25.3%，且主要是支付在"老年與遺屬"、"疾病及健康照顧"兩項方案（各佔EU-27之45.4%及29.7%；分別佔GDP的11.5%及7.5%）。
表1：主要國家之工作年齡(15-64)婦女就業率
資料截止：
2012年7月11日
資料來源：
OECD Employment and Labour Market Statistics (database) doi: 10.1787/emp-fe-table-2012-1-en
三、台灣經驗分析
政府在社會福利中扮演的角色得以具有多重功能，可以選擇以規範、補助或提供福利服務。從政策工具觀點而言，在面對社會福利提供亦有多種方式得以選擇執行，採取補助、補貼、貸款、免稅、獎賞、代金券或者直接給付現金給個人，這些形式涉及現金形式的移轉或暫借。此外，政府亦可提供商品與服務，直接以實物移轉給個人，或者政府透過合約委託民間單位提供服務。
目前我國的社會福利服務的提供方式，在長年的政府員額管制與民營化的趨勢下，個人福利服務的業務已大量委託民間辦理，這個現象導致政府在實際社會服務的經驗與能力受到限制，影響政府實質的角色與功能。另一方面，由於政府配置在社會服務提供的資源限制，民間辦理政府委託服務連帶面臨經費不足，難以為繼的現象。行政部門亦常以政府資源有限，民間無限的方針，期望民間參與社會服務提供，舒緩政府投注不足產生的壓力。然而，研究顯示，即便是較具規模的社會服務團體與非營利部門，近六成的組織面臨資金或財務資源取得挑戰，臺灣的社會團體普遍面臨財力與人力不足的窘境，進而表現在會員流失、志工不足與專業人才欠缺。上述的議題顯示我國在社會福利的支出雖然呈現擴張的現象，但在資源配置上顯現了策略上的失衡。王正等人 (2006) 在檢視我國社會福利資源配置的合理性後，即指陳現行社會福利方案偏向現金給付，而建議積極拓展福利服務體系，培養專業服務人員，設計服務輸送體系，建構服務設施。
社會服務提供的方式終究會表現在經費的分配與運用，民國九十二年內政部公佈九十一年「台灣省二十一縣市政府執行社會福利績效考核評比」結果，注意到各縣市的福利措施以「現金給付」為主，以致福利性服務經費遭到排擠。內政部衡量現金式給付偏高，福利性服務供需失衡，將延遲社會福利社區化。九十三年度的社會福利績效考核報告亦評述現金給付式計畫支用比率普遍較高‧影響對民眾福利性服務之供給。該報告認為顯見多數社會福利資源均以現金給付形式移轉民眾，福利性服務所需經費遭致排擠，導致福利性服務供給與需求失衡。近期內政部社會司亦檢討現金給付占福利預算很大比例，但現金給付與實物給付相輔相成，往後幾年將不再推現金給付（中央社, 2012）。
根據 OECD 及行政院主計總處的定義，社會給付係為減輕各類風險或需求而給予家庭或個人的支出，給付型式分為現金及實物給付。現金給付之所得重分配效果較為顯著，且對於選擇自由得以彈性發揮，惟對個人勞動動機及儲蓄態度產生影響，引發疑慮。而且現金給付之後是否實質為政策目標團體所運用受益，亦受關注。對應於使用者選擇權議題，亦涉及市場是否提供對應之服務，使用者能否購買到政策期望的服務，在社會服務低度提供以及缺乏品質管制的情況下，提供現金的政策取向皆得審視檢討。
四、初步結論與政策建議
國家在社會福利配置資源的角色上，各國的做法可分為兩類：一是從需求面著手，提供現金予民眾自行在市場上自由選擇，一是從供給面著手，意即將國家資源直接給政府，由政府提供服務，且價格控制在政府手上。前者屬於自由經濟邏輯，認為市場機制可以達到較好的品質，而後者則是比較相信由國家來提供的服務在品質或價格上相對有保障。台灣現行的做法是從需求面著手，若未來將轉為從供給面著手，中央和地方政府從財源到政策到人力應如何分工？就社會投資的觀點而言，強調國家必須在照顧這個社會風險上扮演足夠的角色，且應漸進以供給面提供服務，同時提供的是因地制宜的服務。而此種轉換實際上是整個福利體制背後隱含邏輯的轉換，包括國家如何去承擔這個角色職能、中央跟地方政府、NPO、NGO的分工、相關措施與法令的典範轉移，不僅止於服務提供方式的轉移而已。
我們根據2009年主計處的資料分析，老人與身心障礙現金給付約佔整體(含中央與地方)社會支出的50%；而實物給付則佔不到1%，兩者比例可謂非常懸殊。因此，現金給付宜維持在目前的規模，不宜再增加，而未來不論是托育服務、長期照顧領域，應以發展實物給付為主。即以日本、韓國為例，這兩個鄰近東亞國家亦以提供實物給付為主，僅在偏遠無服務提供地區才採現金給付。且如果發放如照顧津貼之現金給付，可能把婦女”綁”在家中擔任照顧角色，事實上亦有違鼓勵婦女參與勞動市場之政策初衷。
社會福利資源配置從現金給付移轉到服務建置的前提是，服務是否立即可行，當公部門或NGO無法在短期發展出完善的服務體制或模式，則宜採階段性的漸進方式逐步移轉，台北市「助妳好孕」的發展便是最佳的例子，最初是由經濟補助和托育服務並進、再逐步推廣及拓展服務。
最後，我們的研究結果顯示，目前台灣的各項服務體制尚未健全，在市場或民間團體沒有足夠的能量來提供服務的情況下，實須政府大量投入資源並承擔服務供給的角色，而非一昧期待透過所謂民營化由市場或民間團體能夠獨力承接服務提供的角色。至於轉型的部分，首要應是改善社會工作者勞動條件、促進就業機會，以增加穩定且足夠的照顧人力，同時讓現金給付的項目逐漸轉型，未來新增的福利提供均以服務給付為優先考量。換言之，在照顧服務產業方面，從非正式的無酬勞動力變成正式的有酬勞動力，進而有助於貢獻於國家徵稅體系與社會保險體系，讓整個運作成為有利的循環。
文章註解：
(1) 102年度社福支出預算較前年度增列36億元，主要是依法增加國民年金保險與全民健康保險政府應負擔款項，及增列補助勞工參加保險等經費。
參考文獻：
- Esping-Andersen(2002). Why We Need a New Welfare State. Oxford: Oxford University Press.
- Jenson, J. (2009). Lost in translation: The social investment perspective and enger equality. Social Politics, 16(4), 446-83.
- Morgan, K. J. (2011). Promoting social investment through work-family policies: which nations do it and why? Pp. 153-179
- In Towards a social investment welfare state? Ideas, policies and challenges, edited by N. Morel, B. Palier & J. Palme. The Policy Press.
