文／周桂田 中心主任、國家發展研究所教授兼所長
林木興 中心助理研究員、國發所博士生
驅動能源轉型之政策與法制系列短文(一)
環境管制驅動的低碳電業轉型
能源轉型作為臺灣社會面對氣候變遷風險的自我驅迫運動，臺灣同時面臨國際減碳的垂直壓力與內國能源民主的水平壓力，需要同時解決空氣污染、能源排碳與產業轉型的三螺旋問題（周桂田，2016）。針對轉型的三大問題，從石化燃料使用到潔淨能源發展的低碳電力產業轉型是共同的解決方案之一，因為低碳電業較低地排放空氣污染與二氧化碳，而IEA（2016）第一次提出對於低碳電力系統之電力市場架構的分析報告，該報告定位為電力安全行動計畫的指標性產出與該單位對於後巴黎協議能源轉型的重要貢獻，其中並提及「碳定價」（Carbon Pricing）、「電力稅」（Electricity Taxation）與「去碳化」（De-carbonization）之環境管制。
另一方面，臺灣經濟部能源局（2016a）試圖透過電業法修訂而進行電力產業改革，其改革主軸為針對電力產業供應鏈的「開放兩端、抓住中間」，亦即開放發電業與售電業以促進競爭，但是輸電業與配電業仍維持國營，能源局版本如果順利提交至行政院會決議通過，將是第七次向立法院叩關，以便於挪移五十餘年未修正市場架構與管理制度的法規障礙。然而，電業法修正草案的內容是否體現環境管制的立法精神，以驅動臺灣的能源轉型或電業轉型，其草案內容有待被檢視。
電業法修訂也應著重環境保護面向
不只能源局在2016年提出修正草案，之前民進黨（2013）立法院黨團與行政院（2015）也分別提出修正版本。而綜觀三個版本內容，其立法目的大同小異，其中相同的是開發國家電力資源、調節電力供需、促進電業公平競爭及合理經營、保障用戶權益、增進社會福祉，而相異的是民進黨版本增加「節約國家電力資源」，也就是不僅是開發電能，也包含節約電能的環境保護部分。進一步而言，三個版本的主要內容強調「穩定供應」的面向，而該面向之立法政策包括電力系統安全性的確保、電價穩定機制、備用供電容量；其次重視「公平競爭」的面向，其政策涵蓋發電業與售電業的自由化、電業管制。
但是相較於前兩個面向，三個版本較少地提及「環境保護」的面向，除了皆提到核電後端營運基金之污染防治之外，民進黨版本第25條則是新增「電業籌設或擴建之審查原則」，其中環境保護即是原則之一，另外相關的原則包含國土規劃，此外同條文並且規定中央主管機關可以規劃或限制主要發電設備之使用能源種類與設置區位，以便推動綠色能源使用。在這個架構之下，民進黨版本之環境管制包括能源配比與土地規劃之概念或手段，以便讓電業在提出興建或擴增之際，得以依據這些原則或因素預先地進行環境規劃。相對而言，能源局版本新增第14條，也包括前述之審查原則，該條文之內容明確地將「能源配比」入法，並且由新設之電業管制機關辦理相關業務，除此之外的內容與民進黨版本第25條第一項相同。此外，能源局版本為推動環境保護及能源配比政策，發電業之籌設仍然採取特別許可的管制，考量設備之折舊及鼓勵業者引進新技術以提高經營效率，並且明確地規定發電業電業執照之有效期間為20年。
公聽會浮現環境保護的相關論述
能源局對外公開修正草案並且同步地於同年八月前後召開三場公聽會，其中第三場特別為臺灣電力工會於臺灣電力公司舉行，而該工會因為員工訓練而未出席，但是這三場公聽會出現很多關切電業法修訂的利害關係人或非營利組織，並且於會中發表意見（能源局，2016b）。利害關係人或組織之論述重點如下：
一、臺灣環境保護聯盟與「綠色公民行動聯盟」（簡稱「綠盟」）提及能源燃料之環境外部成本內部化問題，綠盟並認為能源局所提相關政策太過粗糙，例如應該考量「能源基金提撥比例、不同能源類別之差別定價」等細節，整體上也需要進行更完整的衝擊影響評估。本文認為此問題臺灣能源轉型之三螺旋運動高度相關。
二、綠盟與臺灣再生能源推動聯盟並進一步主張「能源稅法先行於電業法修訂」。本文認為原因在於能源稅法為環境外部成本內部化的具體化與法律保障。
三、臺灣電力公司與民營電廠則是疑問能源配比之比例為何，能源局則指明配比為「燃氣五、燃煤三、再生能源二」（風傳媒，2016）；擬售電之發電業申請電業執照時，必須提出符合能源配比之證明，例如台灣電力公司或是民營電廠必須依此規定辦理，以便平衡各發電業之成本（能源局，2016c）。
此外，其他議題部分包括：四、綠盟要求賦予電業節能義務；五、綠色和平組織主張再生能源優先之併網與調度、公佈電業之碳排放量和發電方式；六、鹽寮反核自救會強調非核家園或廢除核四之時程設定與操作明確化、核後端基金不足。
綜合以上所述，電業法修訂之環境保護相關論述的重點在於能源燃料之外部成本內部化，而環保署表示現階段不討論能源稅法之訂定（中時電子報，2016）。能源局也研擬比照《電業及自用發電設備設置者繳交再生能源發展基金辦法》，以電業繳交能源基金的方式，替代能源稅法可以發揮的功能，未來發電業可能根據不同的燃料類別之級距費率繳交基金（中央社，2016）；非營利組織另外則強調電業節能義務、再生能源發電業促進、能源排碳監督。
環境保護得以促進電業之公平競爭與穩定供應
Shindell（2015）指出燃煤「發電總成本」若是包括發電成本與環境損害，則超越燃氣、核能、太陽光電與風力等發電總成本。如果透過環境外部成本內部化，可以重新呈現電價或是打破既有市場結構，亦即電價納入環境損害補償，可以使得不同能源燃料類別的電業，立足於一個公平電價的基準點之上，並且進行公平競爭，在這個架構下可望達成民進黨版本所謂的電力供給多元化。另外，我國《能源發展綱領（2012）》揭示能源供給端多元化與自主化之原則，可以藉由開發自產能源潛能、加強新及再生能源開發利用，進而促進電力之穩定供應；另一方面，也需要搭配電力系統在創能、儲能、節能、智慧電網上的能源系統整合。
然而除了技術整合之外， IEA（2016）強調電力市場需要透過創新的制度設計與前瞻的環境管制，以便重新活化電力市場。再者，能源局版本能源配比政策，仍須搭配「生煤之總量管制」，於此包括台灣電力公司與民營電廠所簽訂的燃煤發電合約之生煤數量、地方政府核准私人企業自用發電設備使用使用許可之生煤數量，以便實質地控制空氣污染排放量，或是管制生煤使用所衍生的環境健康風險。
此外，能源配比義務應該優先發展對於環境損害較小的能源類別，例如再生能源優先發展於燃氣、燃氣優先於燃煤，或是政府得評估以「再生能源憑證」（Renewable Energy Certificates）的方式，允許發電業之間以購買電力取代實質建廠，以減少電力投資風險。總而言之，電業法修訂涉及能源轉型三螺旋運動中之能源排碳、空氣污染，與鼓勵發展再生能源產業的重要層面，而這些層面也總體地架構在全球朝向綠色經濟、低碳社會與環境保護的潮流之上。進一步而言，電業法修訂作為臺灣能源轉型時刻之法律工具，也需要搭配各項環境保護之管制工具與行政措施，其中該法修訂的環境保護面向，得以成為驅動台灣能源轉型的正面因子，亦即在各界審視如何建構具有前瞻性與進步性電業法規之同時，強化環境管制是一個重要的思考基礎或前提問題。
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參考文獻：
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