文／張國暉 中心執行長

　　二戰後，全球核電技術開始大幅發展，核電廠數目也快速增長。世界各主要國家除了極力嘗試自主發展核能技術外，也費心找尋獨立的核原料。這兩者常是一體兩面（例如不同反應爐技術與是否採用天然或濃縮核原料相關），基本上技術及原料共同建構了所謂核能性（nuclearity），各國均希藉此擴張國際政治影響力及經濟競爭力。

　　然而，隨著核能技術快速進展及核原料大量開採與處理，同時也值得關注的後端核能廢料處理問題，無論是高階或低階核廢，卻一直受忽視，沒有成為核能性概念要素。不過，約在1990年代之後，歐美各國核廢料政策已逐漸肯認政治接受的必要性，甚至到了約2000年後，政治接受及技術安全已成為同等重要的政策核心原則，缺一不可。本文簡介國際核廢料管理政策的演變，希望能為台灣相關政策所比較及啟發。

1. 1990年代前核廢料處理是政府所管制的專業

　　美國在1970年前未將核廢處理視為重要問題，並預期短期內應會發展出更妥式的處理方法。因此，美國多將核廢在其使用處當場掩埋、倒入河流、排入空中或丟置在海底。雖然美國在1987年時，經國會指定規劃內華達州的猶加山（Yucca Mountain）為永久性地貯存高階核廢貯存場，但其規劃案卻一延再延。然而猶加山在2010年已被能源部指出不可行，主因在缺乏足夠政治支持及公眾共識。目前美國核電廠所製造的高階核廢，約有78％在廠中的冷卻池，而22%在廠中或特定暫存場的乾式容器當中。

　　至於英國在1983年「倫敦核廢公約（London Dumping Convention）」施行前，即已長期將核廢倒入大西洋底。另當時日本除交給法國協助再處理高階核廢外，也積極嘗試將低階核廢倒入南太平洋底，或在南太平洋島嶼設置核廢貯存場。雖然法國在1960年初即意識到核廢問題的可能嚴重性，但早期也曾有將核廢倒入地中海的構想，而迄今經過數十年仍未對高階核廢發展出實際解決方案。基本上，若從1954年俄國第一座核電廠運轉開始迄今約60年算起，目前全世界仍無一座高階核廢永久貯存廠開始運作。多數國家仍將使用過的核燃料及高階核廢貯存在核電廠內，如美國、日本、南韓及台灣等。不過，更可嘆者，則是最新加入核電國陣容的阿拉伯聯合大公國（UAE）在2011年透過南韓興建四座反應爐的核電廠（預計2017年商轉），不但沒有永久高階核廢貯存場的規劃，也未將核廢貯存視為應優先解決的問題。

2. 1990年代後的核廢料政治浮現

　　倫敦核廢公約施行後，許多國家開始認真面對如何將核廢料貯存在各自領土的問題。雖然美國約在1960年代初，開始實際地面對如何處理及貯存核廢的政策問題，但遲至1982年，美國才有核廢政策法，制度化地建立核廢管理及管制機制。加拿大在1960年代開始著手核廢管理，主要採閉門管制的方式進行，單由政府處理核廢。1977年時的加拿大自然資源部提出報告提出兩個建議：第一，必須開始著手找尋處理高階核廢的長久方式，如拋到外太空、埋在冰盾下或其他地方等；第二，則是如何處理核廢的政策必須採用民主程序。然而，第二項建議卻遭停頓遲至1989年才開始。

　　在歐陸方面，1960年代的法國，如同英、美等國，也曾企圖將核廢倒入海中，但引起了科西嘉島及蔚藍海岸的抗議，後來告終。隨者反核運動的持續，法國核能管理機關在1979年成立了一個核廢研究機構，嘗試以科學知識為基礎，為核廢尋找一個最終處置方式。一方面，核廢問題在1990年代以前被政府框架為科學專業知識的問題，另一方面反核團體對「以科學知識為優先」所建議的解決方法始終不滿。如同其他歐美國家作法，法國的科學建議也是企圖將核廢深埋至地底，但反核團體對此強烈質疑。某種程度來說，反核團體的力量將核廢問題帶到政治層次。於是在1990年代初期，法國政府肯認到若單以科技框架處理核廢，並無法使之成為可行政策。

　　1976年瑞典通過核規範法，確立了核燃料安全優先於核燃料供應，即對核能工業同時賦予政治和技術的規範要求。核電公司必須就核能發電所產生之核廢料處理、貯存與最終處置，規劃及執行絕對安全的方案。不過，瑞典至1991年引進環境影響評估諮詢程序，要求核電開發者必須進行環境影響評估，使得環評程序與核廢貯存場址調查緊密連結。在這樣的連結下，對地方民眾得利用此機會積極參與。

3. 2000年代核廢料的政治可行與技術安全趨於同值

　　1999年德國新政府成立核廢貯存場選址程序委員會，改變原有的傳統技術官僚策略，亦即放棄「決定-宣布-辯護（decide-announce-defend）」的架構。新政府透過同時尊重技術（technical suitability）、安全（safety）及公共接受（public acceptance）三大原則，重新選擇貯存場址。技術與非技術層面都必須進入選址程序的考量當中，主張所謂將「地質學與社會合起來考量」（bringing geology and society together）。其中，「公共接受」的實踐方式在於必須知悉不同社會團體的偏好，試圖將它們綜合起來化為可行方案。

　　此外，更值得注意的是，透過對瑞士核廢貯存處理的案例發現，雖然「技術」與「參與」看似兩種截然不同的途徑，但兩者應該且其實是能夠相互搭配。其中，所謂「安全第一」的立場，不僅是技術社群的前提，也是社會的前提。再者，技術風險評估向來被認為是專家導向的事務，不過在公眾審查的意義上，其透過從不同角度詢問關鍵問題來挑戰技術專家，可能刺激技術社群找到最佳解決方案。然而，這並不意味著專家的工作可以被取代。公眾參與也並非與技術管理者競爭，相反地，它可以被看作是導致更強健的技術解決方案的互補元素。