文／陳潁峰 中心助理研究員

　　號稱「民間參與，專家代理」的「專家會議」，長久以來即被環保署與許多專業審查單位給予高度評價，認為這個以專家為折衝的參與方式，可以在面對重大風險爭議的兩造之間取得信任的基礎。時逢核一廠乾式貯存場於2014年2月遭遇新北市政府拒絕發給水土保持計畫證書而無法持續後續營運作業，於是研究者嘗試從2009年台電與原能會所舉辦的一系列關於核一廠乾貯場的專家會議做為起點，檢驗當年專家會議的成果以及時至今日的成效。

　　經過審閱當年專家會議的會議內容與後續執行進度，本研究發現所謂的「專家會議」，所達到的結論其實並不「專家」；由於受限於議程設計與被動角色，這群專家最後達成的結論，大多都是無重大爭議、全民早有共識，且台電也樂於配合的行政措施，而在地政府的關鍵意見則幾乎沒有得到回應。這樣空泛的結論最終並沒有增進民眾對於核一廠乾貯場的信任，因此對於爭議的解決並沒有起到太多正面的作用，反而讓新北市政府必須另尋他法與台電周旋，最終影響了乾貯場計畫的順利進行。

一、核廢料無處可去，核一廠提前除役？

　　我國核電廠燃料棒的貯存問題 ，早已經是巨大的隱憂，由於一直未能建立妥善的貯存地點，導致核電廠內早已超量貯存使用過之燃料棒，形成令人憂慮的風險因素，也因此，設立「乾式貯存場」一直是台電積極推動的政策。2014年初，已興建完成而預計將在2014年11月啟用的核一廠乾式貯存場，因水土保持計畫書證照遭到新北市政府封殺，使得燃料棒貯存空間飽和的問題再度浮上台面，若此乾式貯存池無法如期開始營運使用，可能會導致核一廠反應爐燃料棒無處存放。最快至2014年年底，核一廠內部所貯放之廢棄燃料棒即將面臨飽和之命運，由於國內目前並未設有其他高放射性核廢料之貯存場，因而如未能在2014年底前取得境外處理途徑，否則核一廠即將面對「提早除役」的命運。

　　時至5月份，新北市市長朱立倫更明確表示新北市不能是核廢料的最終處置場，也表示即便在大台北地區儲存核廢料長達四、五十年的中繼貯存場，所有民眾也都無法接受，所以「應先討論核廢料的最終去處，才能討論核廢料的處置問題」^[註1]。雖然核一廠乾式貯存場號稱是暫時貯存設施，但是在國內外遍尋不著核廢料最終處置場地的狀況下，未來「就地成為最終處置場」的機會不低，因此朱立倫市長的宣言，將使核一廠立刻面臨高階核廢料無處可去的窘境。

　　為了順利推動核一廠乾貯場，台電應環評會要求，於2009啟動了一系列的「專家會議」，邀請核能、防災、地質、大氣與生物等領域的專家一起對乾式貯存場的興建、營運與配套措施提出建言，對此新北市政府與地方民眾亦派出代表參與會議。該專家會議在2009年年底一共做出了九點共識結論，要求台電以此為綱領配合進行乾式貯存場核安設施的規劃。

　　近年來，國內有多項重大的爭議性開發案皆於審查階段運用所謂的「專家會議」，意圖在民眾與開發方之間提供「專業諮商」，希望這種以專家為主的審查過程，能在學術專業光環的護持下進行「專業」的監督與意見交流，亦強化民眾對於審查制度與監督體系的信任感。

　　然而，即便四年來台電聲稱已根據專家會議結論進行施工與營運規劃，2010年至2013年間亦定期發佈專家會議結論的執行報告，早在2013年7月完工的貯存場水土保護措施仍然遭到新北市政府連續打回票，這不禁讓人困惑，究竟是專家會議的建議不夠周延？或是台電的執行不力？又或者是專家會議之「專家結論」與地方政府與社區民眾對風險的看法存在著認知上的落差？

　　為試圖解答這個問題，本論文嘗試分析2009年歷次專家會議過程與共識結論，瞭解所謂的專家會議共識是否與民意或地方政府的要求存在落差，同時並審視台電與相關政府單位對於此專家會議結論自2010到2013年的執行現況，試圖釐清專家會議在此案中的功能及其可能限制。

二、問題只出在政客或政黨間的角力？

　　核一廠的乾式貯存場計畫早在多年前便已籌劃，由於核一廠2部機組容量共127萬瓩，一年貢獻100億度電，占全國用電度數5％。反應爐每18個月要推出爐內三分之一放射性燃料棒，直至2014年2月，核電廠一、二號機用過的燃料棒各為2984束與2856束，已逼近每個冷卻池貯存3083束的上限，因此台電認為，為使用過之燃料棒興建乾式貯存場是一項勢在必行的作法。

　　2007年3月，台電公司向原能會提出核一廠用過核子燃料乾式貯存設施建造執照申請，原能會辦理公告展示、徵詢各界意見及舉行聽證，並邀集30位學者專家審查，確認符合物管法等相關法令之規定後，於2008年12月3日核發建造執照。除了與原子能相關的監督由原能會負責之外，身為地方管理機關的新北市政府，則是負責計畫中水土保持、防災搜救以及環境保護的把關工作，由於握有核發「「水土保持計畫書」的職責，前台北縣政府（如今為新北市）在行政程序上可說握有開發計畫的生殺大權（如：民進黨尤清擔任台北縣長時期以拒絕核發建照之技術性方式阻擋核四，即為一例）。

　　但由於乾式貯存場的營運與存放安全引發民眾的高度疑慮，而被列為高放射性廢棄物的燃料棒，其運送過程亦可能引發重大公共安全風險，因此石門地區民眾與當時的台北縣政府不免對此感到憂心。為解除民眾疑慮，並提供台電專業之諮詢，原子能委員會在2009年開始啟動了五場專家會議，邀請七位各領域的學者專家（包含民間專家）共同為此計畫把脈，並在9月份達致九項具體共識；其後，台北縣政府在2010年9月通過了核一乾貯設施的「水土保持計畫書」，台電公司並於同年10月開工興建核一乾貯設施。

　　在2010年朱立倫上任後，新北市政府對於核能議題的態度轉趨保守，尤其在2011年福島核災發生後，朱市長對核能議題更為重視。2012年開始朱市長即倡議成立非正式的新北市核能安全監督平台，2013年朱立倫更甘冒可能反抗黨中央的大不諱，直接表示他「認同非核家園」而設置了「新北市核能安全監督委員會」，由副市長侯友宜兼任主委，以此作為監督台電與參與環評等相關會議的機構。

　　在新北市政策性成立核安監督機構之後，把關的機制漸次成形，2010年9月水土計畫獲新北市通過後，2012年8月台電將向新北市農業局申請變更地錨數量未獲核准，以致無法取得「水土保持完工證明」，導致至此時貯存設施仍無法進行熱測試。從2009年到2013年，台電經過兩次變更設計，但最後其水土保護作業似乎仍無法取得新北市政府的認可。

　　在2013年7月，新北市農業局又針對乾貯場之水土計畫進行會勘，發現廠內邊坡穩定性及防落石牆的設計有問題，防落石牆高度應為一米半到三米，但土木技師勘查都只有一米，因此新北市要求台電變更設計^[註2]。2014年2月新北市政府再度審查此案，委由土木技師工會現地勘查，發現施作內容仍與計畫書不符，因此再度予以退件，亦即新北市政府自2010年9月之後的三年多內，光是水土保持計畫的審核，就可說是原地踏步，導致模擬測試一直未能進行，新北市不斷拒絕此一貯存場之設置，有論者認為這與朱市長的個人前途規劃有關。^[註3]

　　乍看之下，這起事件像是一件地方與中央的對抗，也像是朱市長個人的政治得失計算，但如果將焦點轉回2008至2010年，就可發現此一趨勢是必然的；事實上，在2008年核一廠通過環評審查時，當時的台北縣長周錫瑋便氣憤地表示中央是故意忽視地方的意見，他亦堅持核廢料最終處置場絕不能設在台北縣。^[註4]因此，如果就長期歷史綜觀的角度下，目前新北市政府對於台電水土計畫執照的消極抵制作法，其實在歷史上是有跡可尋的，它基本上是凸顯了台電與地方政府之間失敗的風險溝通，而隨後的紛擾正是奠基於此。

　　而2008年乾貯場通過環評後所造成的民怨，中央政府嘗試在2009年以一連串專家會議來化解，但究竟專家會議有沒有達到它原先所設定的功能呢？還是它反而加速了未來台電與新北市政府的對立?在此即成為重要的課題。

三、專家會議的實踐經驗與我國的核能溝通

　　所謂的「專家會議」，即是依照風險衝突的科學特徵，由主管機關召集相關科學領域的科學專家進行小組會議，嘗試界定風險的類型、範疇與相關評估機制，做為風險討論與溝通的基礎。目前在國內，由於在許多重大科技風險議題常常出現開發單位與相關利害關係人的爭端，尤其是在環境影響評估作業中，關於環境風險認知的衝突層出不窮，因此國內官員認為這種號稱「民眾參與，專家代理」的方式能為糾結難解的風險衝突打開一條康莊大道。

　　觀諸專家會議在國內的實踐成果 ，杜文苓（2012）在觀察國內的環評制度自2008年引進專家會議體系後，她發現現行專家會議制度設計，僅在被侷限的框架下進行科學討論，尤其在功能與位階的定位不明的狀況下，更將「專家會議」置放在一個與「公民參與」衝突的尷尬位置，使得專家會議的實質政策影響難以發揮。而在著名環評案例-中科三期中所進行的數次專家會議，雖然提供在科學上實質審查開發案環境風險的機會，但是卻無法在制度上將民眾參與做更細膩的處理，而且其僅在「開發必然進行的前提下提供科學建議」的自我定位，也可能讓專家在切割過後的片段科學事實中為開發案進行政策背書（Chen，2011）。

　　事實上早在1980年代，以專家會議來處理不確定的風險，已在國外的風險決策中被大量運用，甚至在專家意見不同時，也產出了許多數學決策模式來處理公共選擇問題（Cooke，1991； Woordard and Bishop 1997），表面上看來這是一門已經精緻化的科學系統，透過某些安排似乎也可以達到所謂的「理性共識」^[註5]（Cooke， 1999）；但是專家會議是否能做到真正「理性中立」，事實上還是有所爭議，有研究就指出在專家會議中，專家與業界利益的糾纏不清、科學社群的寡頭權力體系與產出結論的壓力，使得專家會議的結論其實充滿了風險不確定的陰影。^[註6]（Hietanen， 2009）

　　觀諸我國核能風險溝通的過程，比較常見的是風險管制單位希望透過科學工具與實驗室製造大量的統計數據，依據某些「科學方法」建構出一套讓科學專家背書的科學證據，並以此建立風險論述；希望透過這套科學專家所認證的「科學事實」，提供政府部門所謂的「科學證據」，以供政府制訂政策管制標準，甚至作為風險治理的依據。而民眾對科學正當性認知的危機或質疑，往往被視為是民眾無知、不理性及對科學的誤解；因此為了讓民眾接受學界的風險判斷，則必須以此科學過程為基礎進行宣導、展演與協商。（杜文苓等，2014）。然而，地方居民基於歷史與在地生活經驗，對於風險認知的判斷往往與政府部門或科學所界定的風險難以相容，因為民眾對危險技術物的反應，實際上是受到既有價值、態度、社會互動與文化認同的影響（Renn， 1999）。面對兩者間的落差，比較常看到的現象是，地方居民對此科技風險議題所展現的敏感度，以及對政治價值的選擇，卻往往的在這一套以「科學專家」為主的行銷體系中，有意無意地被專家所忽略。（范玫芳，2008）

　　專家會議的發展，專家會議的溝通過程有一個重要的問題，亦即專家與常民（lay people）之間，對於風險的認知有很大程度的落差，其中問題主要是雙方理解風險的心理模式不同；尤其在核廢料處理上，國外的經驗亦顯示，如果未能從一般常民的心理狀態出發進行風險溝通，那麼設址過程最後很難獲得成功。（Skarlatidou，2012）

　　專家與一般民眾存在風險落差，並不令人意外，但值得注意的是，即便是專家之間，也常常在研究方法與專業領域上都缺乏一定的共識，因此在專業議題的溝通上，Ash（2011）便發現，即便都是對核能議題相當熟悉的專家、教授與利害關係者（stakeholders）之間，都難以在常見的團體討論會議中取得共識，甚至產生衝突，往往容易因為對風險的認知有落差。

　　核能議題原本就是一種「鄰避性」（NIMBY）問題 （Benford 1993），姑且不論核廢料的潛在危害究竟是否存在，其周遭居民對該項核能設施的風險認知，除了對核廢料本身的科學理解之外，原本就很容易參雜許多所謂的「非專業因素」。有國內學者研究我國核二廠附近居民的風險認知，研究結果顯示民眾對核能電廠的抗拒，主要起源於「心理上對於政府的不信任感」，因此只要在風險範圍的居民，都普遍排斥核電廠，也拒絕補償措施，跟當地與電廠的距離則比較沒有直接關係（Hung 2011； Slovic 1999）。

　　事實上，在民眾與政府於核廢料問題的溝通過程中，美國的經驗亦顯示出「缺乏信任」是一種雙向的現象，在過程中不但人民不信任政府處理風險議題的誠意與正當性，政府機關往往也不認為民眾可以達到理智的政策判斷（Katz and Miller， 1996）。那麼民眾如何在風險評估的過程中信任政府呢？Earle( 2010)認為在危機評估中，如希望民眾能夠「信任」一套體制，除了必須透過他們所信任的「人」來進行之外，民眾也會從過去的經驗判斷政府作為是否具備可信度，也因此，在民眾的風險認知結構中，「受信任者」與「政府行為之過去經驗」的影響力是非常關鍵的。

　　那麼到底科學家是否就能夠透過討論達到理性的判斷呢？其實，科學是否由專家所單獨定義或演繹，早有學者提出不同的看法，科學史家Kuhn （1962）在數十年前就已指出科學家在追逐科學真知的過程中絕非「價值中立」，所謂的專家學者往往是承續著一套特殊的價值與知識體系，並以此作為各種假設的基礎。Beck（1986: 276）則指出認為政治和經濟的變數對科學知識的運用有著巨大的影響，科學的真理其實是被社會系統中的政治傾向、經濟利益、風險壓力的大小..等「他者」加以假設並予以支持的，因此所謂的「科學」，其實是「定義權力過程的科學」。從此脈絡而言，Fischer（2001）亦指出學界並沒有所謂「價值中立」的科學研究，面臨社會選擇是科學的必然，尤其當社會中的價值結構高度歧異時，科學家確實很難自外於委託關係與政治權力結構的影響。周桂田（2004）則進一步提到，所謂的風險建構已然揭露了「科學不確定性」的過程，科學已非純粹內在理性邏輯的運作，它必然同時牽涉到外在社會關係，而必須為社會所建構。

　　如果瞭解到這一點，那麼我們自然能理解為什麼核能無可避免是一個政治與倫理場域的問題：舉凡政黨立場、環境價值、對政府的評價等等因素，對於核廢料議題其實極其重要。Smith在研究南墨西哥的核廢料貯存設施時就發現，越靠近貯存場以及越靠近核廢料運輸路線的民眾，反彈聲浪並沒有比較高，反而是意識型態、政黨立場以及環境保護價值等許多重要變項，才是影響居民對核廢料設施風險認知的態度。（Smith 2011）。這樣的論述也說明了，要依賴所謂的「科學專家」幫社會解決核能安全的爭議，其實是一個有高度難度的挑戰。也因此，本文寫作的初衷，亦在瞭解我國在核廢料議題上的專家會議，究竟能對這麼一個實存的重大爭議起到什麼樣的作用，專家會議的議題設定是否真能帶給我們「民眾參與，專家代理的」風險釋疑效果嗎？

四、2009年的專家會議：專家幫了什麼忙？

　　核一廠乾貯設施的環境影響評估原本在1996年就已獲環評會議通過 ，嗣後由於變更設計關係而必須向環保署補提「環境差異分析報告」（亦即探討變更前後之差異是否影響環評結果），在2008年的第171次環評會議中，環評委員認為既然原能會認為其安全評估以達「可接受」層級，因此環評委員最後以「四十年後核廢應移出，不得直接轉為最終處置場」等決議「有條件通過」該案之環差分析報告；同時也因為台北縣政府與地方民眾對此設施之安全有強烈質疑，因此環評委員亦要求「就核能安全及健康風險之議題，請開發單位、地方政府及相關部會推薦專家組成專家會議，對爭議問題先形成專業共識，供後續決策機制參考。後續決策時，由核能主管機關召集相關機關、地方政府、民間團體與權益關係人代表共同會議諮商」，^[註7]此即為核一廠乾貯場專家會議之濫觴。

　　2009年中期，在地方的重重不滿中，原能會在上述指令下，邀集了九位專家組成了所謂的「專家會議」（其中亦包括民眾推薦的徐光蓉、周晉澄兩位專家）。根據會議的宗旨，在接下來的五個月中，這八位專家^[註8]透過會談達成了所謂的「共識」，此結論將指導台電未來進行此一乾貯場之規劃與建立防災機制。

　　在2009年專家會議開始前，前台北縣政府欲會代表提出：核一廠乾貯設施的設置考量應該和未來緊急事故應變與核廢料的處置政策一併討論，縣府代表提出的訴求主要有四項：

 

表一：台北縣政府代表在專家會議中所提出之訴求

來源：作者整理「核能一廠用過燃料中期貯存設施 核能安全專家會議」總結報告

 

　　在台北縣政府提出需求後，專家會議又是如何回應？如果我們分析四項要求的內容，並與最後專家會議結論與成效相互比較，可看出專家會議表面上似乎做出了許多討論，但是如果仔細探究，就會發現這些結論就算能成功執行，最終仍無法解除民眾的疑慮。

　　在經過半年的會議後，最後專家會議達致了幾項共識結論如下：

 

表二：專家會議所達到的九項共識

資料來源：「核能一廠用過燃料中期貯存設施核能安全專家會議」討論結果

 

　　另外還有並未達成共識的兩項議題，即所謂「民間委員的個人意見」：

 

表三：民間委員之個人意見

資料來源：「核能一廠用過燃料中期貯存設施核能安全專家會議」討論結果

 

　　這幾場專家會議有什麼樣的問題值得探討呢：

（一）非技術性的關鍵政策問題遭到排除：「核廢料政策」與「後端營運基金」問題

　　台北縣政府的第三項要求與第四項要求，是認為台電必須明確交代「核廢料後端營運基金應由地方首長擔任委員」以及必須保證「核一乾貯場在50年後不會變成高階核廢料最終處置場」。

　　第一，就台電的後端營運基金來說，是否足以補償當地民眾所承受的額外風險，其實是該設施風險是否能被民眾接受的核心因素^[註9]，但此一項目就狹義的「核能安全」而言，不容易被列為與核能專業相關的議題，畢竟補償金的多寡與運用方式，與乾貯場運作方式並無直接關連。同時由於這些決策涉及預算分配與執行，因此在專家會議很難由所謂的核安專家代為討論並議決，因此在專家會議初始即遭到排除。雖然這對於專家會議的宗旨而言也許是合理的，但是從消除民眾疑慮的角度來看，這個問題未能妥善予以回應卻是很可惜的。

　　第二，就未來高放射性核廢料的移除工作而言，表面上似乎與此乾貯場無關，但事實它與專家會議的討論標的應該是「極其相關的」：由於核一乾貯場是中期貯存設施，只預計存放高階核廢料40-50年，並非核廢料之最終處置場，因此這者的安全係數要求是截然不同的；準此，如果政府無法明確提出未來的最終處置計畫方案，那麼很有可能此一乾式貯存場最後會「就地直接成為最終處置場」，而以目前乾貯場的設計規格只為暫時存放來看，未來存放高階核廢料50年後如果直接成為最終處置場，很有可能成為安全上的不定時炸彈。

　　也因此，核廢料未來如何由此乾貯場移除、乾貯場現有安全架構是否足夠勝任最終處置場，是專家會議另一個可提供諮詢的方向（如果專家認同乾貯場無法勝任50年後的廢料處置，那麼提供50年後確定必須移除的結論，其實並不為過）；但這樣的訴求，並不容易在專家會議中引起討論。

　　雖然地方代表在此方面的訴求急切需要專家的討論，但在專家會議的議程設定前提下，「核廢料未來的處理問題」很快就被排除在核安議題之外。在第一次會議中的議題確認階段時，就有委員明白表示「後端營運基金」與「高階核廢料移除」問題「屬於政府政策權責」，不屬於專家委員會討論的範圍。^[註10]因此在接下來的專家會議中，這些議題直接從會議桌上消失，只能由零星委員個別提出質疑。

　　其中，居民推派的徐光蓉委員便質疑

「該乾式貯存設施設計壽命是50年，但對未來除役該如何處置幾乎沒有著墨，等於落人中期貯存等於永久貯存之口實」。^[註11]

　　在第二次會議中，居民推派的專家周晉澄委員亦發言說：

「中期乾式貯存的設計期限預估多久？該方式是option，並非必須，最主要的考量應該還是要回歸到最終處置 。」^[註12]

　　兩位委員的發言，其實就是希望台電重新思考「最終處置」以及「中期貯存」的意義與政策效益，但這個議題後來在專家會議中無疾而終，台電也沒有給予任何回應。

　　由於地方政府的訴求無法獲得重視，使前台北縣政府無法相信乾貯場的未來運作能根據「中期貯存」的規劃進行。在2013年9月的新北市核安監督第三次會議中，新北市副市長侯友宜明確要求台電應儘速尋覓最終處置設施，也反對把最終處置設施在新北市，並表示「最終處置選址、啟用要等這麼多年，市民恐怕沒耐性等，現在的作法讓人害怕」^[註13]。這樣的發言表示新北市政府對於中央政府能否找到最終處置場所並無信心，因此在最終處置場所沒有定案的狀況下，仍以中程貯存為計畫導向的核一廠乾貯場，遂成為新北市政府很難予以放行的審查標的。

（二）關於核安措施之討論：其實專家一點也不專家

　　地方居民在訴求中亦提到「建立監控機制」、「建立預警系統」等所謂核安措施問題，此一部分表面上涉及比較具體的核能安全專業探討，也是委員討論許久的所謂主題，看似屬於專家會議的討論範疇；但是仔細觀之，不免發現這些課題雖與核能專業有關，但真正需要專業背景的主題知識並不多。

　　觀諸這五次專家會議，委員們在每次會議中皆能確實回應「建置廣播系統」、「建立核子事故指揮中心」、「辦理疏散演練與宣導」與「建立監測系統」此四類與核安措施有關的議題，委員們對此著墨甚深，甚至這些活動的辦理也在會議後被列為重要結論，看似回應了地方政府對審議過程的期許；但如果我們從更寬廣的角度思考，則會發現這些措施都是「不需核能專業」，也「跟核一廠乾貯場安全與否無關」的議題，因為建立這些軟硬體設施本來就是必要的，跟專家們對核電廠的安全評估並無相關性；因為就算此乾貯場安全無虞，政府依情理也必須設立這些設施以利防災演練，這原本就是不需經由專業會議就可以議決的決策事項。

　　「建立宣導措施」等議題需要核安專家討論的急迫性，可說比「中程貯存場是否可能成為核廢料最終處置場」還遠低得多；但是這些議題由於容易回應，也容易執行，最重要的是，他們沒有爭議性，遂變成專家會議中主要的討論標的。而在專家會議最後完成的九項共識結論中，其中就有七項（第一、二、四、五、六、七，及九項）是關注在此四類議題；而細觀這七項所謂的「結論」，大致又可區分為兩種，第一類是關於政府緊急應變的宣導、演練與規劃問題，這部分共達成了五項共識（如：每鄉鎮辦一廠說明會、一個月內回答民眾乾貯場運作之疑問..等）；第二部分則是與建立平日的環境監測體系有關，這部分則達成了兩項共識（如：多建立兩座輻射監測站等）。

　　乍看之下，專家會議對此的結論，似乎成果頗為豐碩；但仔細思之，這七項結論都是「全民輕易可達到共識，亦不需要核能或其他專業」就能做出的建議。

　　先以第一類的「政府緊急應變建制」而言，原本專家會議需要討論的是台灣的地理條件與乾貯場營運狀況應搭配何種機制較為適合，但是綜觀全部的專家會議過程，專家們在這方面對台電所提出的要求幾乎與學術「專業」無關，或是直接將責任推給所謂的「國際標準」，討論內容相對空泛。除了由環保界推派的徐光蓉與周晉澄委員之外，其他委員在會議中較少發揮自身的專業針對該設施在台灣北海岸的安全現況做出評估。

　　舉例而言，會後第一項結論內容為「台電公司應參照現行國際標準訂定事故內容（包括天然災害）及類別， 建立因應措施及緊急應變程序，送請管制單位核准後實施」，這樣的內容雖然是重要的，但是卻顯然不需要專家會議即可推論得出，甚至一介常民並不需要專家的資訊管道，也大多可以認同這是政府必須執行的本分；民眾真正需要請專家討論的問題應該是「在自然與人文條件的差異下，所謂的國際現行標準究竟適不適用於台灣北海岸的現況？」或是「目前核一乾貯場的相關設計或營運有哪些部分並不符合國際現行標準？」而這些問題，在會議中曾由台北縣政府所提出，但卻沒有獲得有意義的回應。以下就以實例舉證之：

　　在第二次專家會議中，石門鄉公所就提出當地「夏天時溫度也很高，如果貯存期間發生狀況，如地震、海嘯，台電如何處置？」，台電對此的回應是「貯存場的溫度範圍在-40℃至 41.1℃之間，如果真的有溫度異常，會有85個小時來排除」 ，看似台電做出了回答，但其實石門民眾的想法是「貯存設施設計成只能耐受41℃是否太過危險？」，^[註15]而這個問題台電並未正面回應。

　　後來在第三次會議中， 台北縣政府繼續質疑：

「該乾式貯存設施耐溫範圍 -40 ~41.1℃（顯然與台灣的氣候不符），目前夏天最高氣溫已達 37℃，未來 40 年溫度是否更高豈能預料，安全令人堪慮」

　　這等於已明確說出地方政府對於貯存場耐受溫度範圍的質疑，但台電的兩次回答卻都是：

「關於設計溫度，美國係用美國年平均溫度，核一廠係採較嚴格的台灣日最高平均溫度 32℃設計，對於耐受溫度上、下限-40℃、41.1℃及極高溫度 56.1℃均已進行分析，其結果均可符合法規限值。」^[註16]

　　上述說法可看出台電的回答顯然無法適當回應民眾的質疑，因為台電是用台灣「日最高平均溫度」來統計模擬，但是事故的發生卻可能是在極端氣候下所發生，更何況北海岸的夏天溫度確實動輒超過36度，但台電對此卻沒有回應，只說結果「符合法規限值」。但是，如果現有法規的存在就足以化解民眾疑慮，又何需召開專家會議呢？這種與民眾生活經驗事實背離的「符合法規限值」論述，最後只更加深民眾的疑慮；但很可惜的是，在場的專家也未能對此提出學理上的看法，等於陷入「信者恆信、不信者恆不信」的循環。

　　另外，針對第九項結論「原能會應每年定期邀集核能電廠所在地方政府（包括鄉鎮市公所），召開核能安全的專案會議，針對核能政策、核廢料處置及核電廠運轉現況進行說明及溝通」、第五項「原能會與台電應協助台北縣在核電廠周圍二十六個村建置民眾廣播系統」、第四項「政府每年於台北縣北海四鄉鎮至少各辦一場的宣導活動，教導民眾如何應變」，以及第二項「政府相關單位及台電公司應對於民眾所提出之疑慮及有關之緊急意外事故發生時的處置方案，於一個月內做進一步說明與解釋。」 以上四項結論洋洋灑灑，要求政府做到許多項要求，雖然表面上確實回應了「民眾需求」，但是實際更深層的「安全專業」問題卻沒有解決，那就是到底「影響範圍有多大？」、「誰要逃，誰不用逃？」，這些都是需要專家幫大家解惑的問題，但專家會議對此卻沒有著墨。

　　在第五次會議中，台北縣環保局官員說：

「站在民眾的立場，想知道的是事情發生後到底要逃命還是留在原地，還是都不用擔心，因此請原能會與台電能清楚界定這些事情並明確告知民眾。」^[註17]

　　亦即在上述這些「宣導、溝通與專案會議」等程序措施的背後，其實隱含著一個實質性的「風險範圍界定」問題，這才是專家會議所應該處理的議題。也由於民眾對此風險範圍的不信任，因此台北縣政府才要求台電「將緊急疏散區改為16公里」。但對於民眾的要求，台電的報告僅回答此將增加龐大支出，至於是不是該這樣做，台電沒有過於強調。

　　那麼就專業而言，究竟疏散區範圍要設多大的範圍呢？，這似乎就是專家會議的目的，因為這樣的問題正是常民必須仰賴專家之處。在此議題中，我們看到專家好不容易有了比較有意義的交鋒：

　　周源卿委員認為以台電的模擬來看，他認為5公里的疏散區是合理的，因為以歐美的參考指標而言，台電的預估已經相對保守，他表示：

　　「台電的評估係假設每小時疏散一公里，爐心所釋放的輻射源中，惰性氣體釋放率假設為 100%，碘假設為 50%。其實在三哩島事故中，碘的釋放率只有 25%。因此台電的評估應算保守。….台電則係先假設僅有百萬分之一之發生機率的設計基準事故一定會發生，然後再以此等事故發生後產生的輻射量做為第二、三項準則評估的射源項，因此台電的評估應該比歐美保守…國內第一個緊急應變計畫區的評估案例為民國 78 年核二廠，當時曾執行成本效益（cost-benefit）計算，即如果疏散至 5 公里，其風險可降約百分之九十五以上，但如果疏散至5 公里以外，其降低之風險僅有非常微小的增加，對整體的劑量抑減與成本效益而言，並沒有實質的助益。」

　　但周源卿委員的發言其實並不令人意外，因為他就是此一緊急應變區的籌劃者與設計者，因此對自身的主張進行辯護是可以預見的。^[註18]而民間推派的委員對此則有不同看法，首先徐光蓉委員表示：

「台大大氣系在1990-1991年，台電委託執行之多次追蹤劑計畫發現，由核二廠釋放的追蹤劑 SF 6 二小時內就會到達24km 收集站，顯然 5 公里範圍明顯太小。」

　　周晉澄委員則認為：

　　「考量台灣區域人口密度與交通動線等，宜建議更保守與更多的保護規劃保護區的規劃可以依不同曝露時程與濃度做不同的保護措施，如 1 公里、3 公里、5 公里、10 公里、16 公里等，而各界定區域內所需投入的資源與方式應明確述明，並依此量化結果作為未來檢討與核定公告之參考。」

　　另一位委員王竹方則委婉表示：

「緊急應變計畫區之範圍應依國情、人口密度與地理條件等因素而合理的規劃，但目前的相關法規可能無法針對突發事件進行妥適的應變」^[註19]

　　委員們在此議題的討論好不容易涉及了科學專業的範疇，一般民眾也很想知道「究竟5公里到底夠不夠」？但就在開完專家會議後，這個議題就從議程中消失了，由於此議題並沒有「形成共識」，最後只在會議後被列為所謂的「委員個人意見」，亦即只是標誌有委員認為「台電公司未來在重新檢討緊急計畫區時，應對不同範圍、不同大小來做不同考量，並針對不同情況來訂定。」但由於此一重要爭議並沒有被列入「結論」的範圍，對台電而言，這些意見自然也就沒有被執行的必要。

　　我們從台電從2009年到2013年歷次的「結論辦理情形報告」中可看出，關於緊急疏散區應依照不同濃度設立不同保護措施的建議，台電根本沒有做出後續回應；而在後來台電與民眾溝通的會議內容中，台電也僅含蓄地說緊急疏散區可能是5-8公里，至於疏散區分層內容為何並未明言。^[註20]換言之，關於緊急疏散區這個「實質性的安全問題」，前台北縣政府對於其應擴大為16公里的提議幾乎被擱置，三位專家認為應當根據我國國情做出調整的意見也被列為是「個人意見」而被台電束之高閣，關於核安設施，專家會議得到的結論只是五項不痛不癢的「程序性建議」。

　　此外，5公里緊急疏散區的概念勢必牽涉到「疏散道路」規劃的問題，這也是急需專家知識投入之處。台北縣政府在一開始的要求中提出了四條道路的建設，並在第一次會議中即提出「疏散道路是否應加長，希望藉由專家的專業進行討論」^[註21]，可見台北縣政府對此非常期待得到專家的解惑；但很可惜的，在接下來的會議中，只有一名委員提到此議題一次，這個問題最後沒有獲得太多的關注，專家的意見也無法有所貢獻。

　　除了剛剛提到的第一類的「政府緊急應變建制」，第二類的「環境輻射監測機制」也是專家們付出較多心力的範疇；但可惜的是，專家最後只建議多建監測站，卻沒有太多關於「必要性」的科學討論。面對台北縣政府的要求，專家們直接順水推舟要求多設立幾座監測站，而台電也樂於應允，因為此問題嚴格來說並不牽涉到核能安全的操作與營運問題，最多只能視為一套監控系統，而非與乾貯場本身營運安全相關。

　　在第三次會議中，計有開執中、許芳裕、王竹方三位委員主張請台電配合台北縣政府的要求設立總數約30座的監測站（亦即再建立兩座），藉以回應民意，台電方面也允諾同意配合；但在討論中，專家們並沒有提到這樣做的專業基礎為何，「順合民意」的想法似乎是最高宗旨。^註[22]

　　而到了第四次會議的時候，許芳裕委員詢問台電，多設立兩座監測站的目的究竟是否為了核一廠乾貯場的核能輻射監測，台電方面的回答卻是：

「此增設二個環境輻射監測站係對現有環測去考量，因應用過核子燃料中期貯存設施建置而增設之環境輻射監測站，與此無關。」^[註23]

　　換言之，這一連串針對核一廠乾貯場所設立的專家會議，它所做出「請台電增設兩座輻射監測站」的結論，其實根本就跟此乾貯場無關，是原本就應該設立的監測站，這樣的結論只是在數字上迎合民眾的要求，但是卻跟乾貯場未來的安全運作無關，更與專家的專業無涉，台電也樂得花錢配合，可以說只是建構一種息事寧人的表象。

　　綜合上述，這七項與「建構應變措施」和「建構監測機制」的結論，逃避了專業的科學辯論，而專找沒有爭議性、易於回應與操作的議題，做出毫無爭議的結論，而這些結論之所以毫無爭議，就是因為連一般人都可以輕易確認這些需求，無須專家代勞。本質上來說，這些議題其實可說與環境專業無涉，根本不需要勞駕這些專家代為進行；而真正需要專家代為解惑的部分，反而卻因缺乏共識而讓台電不必遵守此項規範，真可謂此次專家會議的一大荒謬。

（三）少數與乾貯場安全專業真正相關的結論：最後未能執行

　　承上所述，最後專家會議所列出的九項結論，其中有七項是與此乾貯場安全相關性不高；而剩餘兩項中，第三項結論「台電公司應針對萬一發生密封鋼桶破損洩漏時之用過核燃料再取出程序，進行實體模擬測試並納入執照申請之測試報告中」具體提到了封裝鋼桶破損後將核廢料再封裝的問題，可說是唯一一項處理乾貯場安全問題的結論。

　　而第八項「原能會及台電公司執行環境輻射監測計畫取樣時應考慮物種之代表性，包括及時、長效與累積效應等，監測核種應包括長半衰期核種」也只是一種對於環境監測系統的科學性建議，只是協助環境監測做得更周全而已。因此更從嚴格的意義上講，這兩項結論只能算是「一個半」結論。

　　諷刺的是，這唯一一項與乾貯場安全直接相關的結論，目前仍因該場遲遲未能通過新北市的水土保持計畫，而無法進行模擬測試：反而是其他的程序性結論，根據台電的報告，都幾乎已執行完成。^[註24]由此觀之，專家會議是否能真正解決民怨的功能，不免讓我們更加質疑。

（四）被動審查的弊病：資料不足並難以評估其他機關審查結論

　　在此系列會議中，最大的問題是專家們只能被動地審查台電的報告而提出意見，而有幾項具有爭議性的議題（包括了「提供審查安全分析委員名單」和「重新進行成本效益評估」等），則很容易因為台電不將其列入報告中以供審查而不見天日。會中由民間推派的審查委員（徐、周）希望原能會提供審查核一廠乾貯設施安全報告的審查委員名單，亦遭原能會以「個資法」為理由拒絕提供，僅被列為「個人意見」^[註25]；另外徐、周兩位委員亦認為本設施環境差異分析中之「成本效益評估」，因年代久遠，環境因子發生變化可能需要重做，這項主張亦未獲得在場委員的支持，多數委員認為環境差異分析已由環保署審理，因此專家會議應避免涉入其他機關已經審理過的報告。

　　由此這兩項議題在會議中的動態，可看出此專家會議侷限性的根本原因：由於許多專家一開始即將此會議目標視為「在各機關審查報告通過的情況下，提供乾貯場未來的營運建議」，因此一開始就將議題仔細切割，讓議題變得單純化與細碎化，同時也只能被動仰賴台電與原能會提供進一步資料，讓這幾場專家會議難以涉入其他機關的決策，議題也易由台電所主導，因此與之相關的爭議主題幾乎都無法浮上台面討論，只能針對細小的程序性議題提供建言。

　　雖然在會議中界定議題使其討論範圍不致太過寬廣是必要的一項作法，但此項專家會議目標既是以專業知識來化解民眾的疑慮，如缺乏更寬廣、更主動的討論架構，在安撫民眾上的效果必然打上折扣。從會議中通過的結論幾乎都是毫無爭議性的建議，讓人不免懷疑民眾的疑慮究竟能從這場專家會議中被化解多少？

四、結論

　　由2009年這幾場專家會議及其結論報告中，研究者發現專家會議在核一廠乾貯場的運用上有其侷限存在，這幾場專家會議的特色約可總結如下：

（一）無法碰觸相關的政策性議題或敏感話題：

　　基於專家會議的被行政機關界定為是為了提供「核能專業上的協助」，因此專家只能被動審查台電所提出的資料，許多地方政府與民眾提出的訴求都無法被詳細討論，多數委員也不願去重新審查其他單位的結論，只願在提供技術建議的層次上進行討論，因此民眾的真實需求在此會議中很難獲得回應。

（二）會後取得的共識都是「不需要專家就可以做成的結論」：

　　由於議題細碎化，各專家背景立場也不盡相同，甚至有官方代表與民間代表的對立，因此所獲得的結論都只是在眾人皆知的程序性建議上打轉。同時這些建議也都缺乏專業知識上的討論，更幾乎與乾貯場本身安全無關。這些議題結論的特色是「容易回應、容易執行且沒有爭議」（例如：建立下鄉宣導機制、建立監測站等等），都是單純回應民意需求，但在會議討論過程中，這些結論卻缺乏專家知識的成分（如：要宣導什麼，要設多少監測站才能符合核一廠乾貯場的偵測範圍與需求），以致於所有的結論讓外界看起來認為似乎不需要專家也可以做出類似的決議。

（三）其執行結果「難以收到化解疑慮之成效」：

　　由於會後所提出的結論幾乎都是與乾貯場設施安全無關之議題，給予的建議也都是行政程序上為平息民怨所採取的灑錢作法，卻缺乏實質技術上的建議，也因此到了2013年底，在所有的程序作為方面（如：下鄉宣導），台電都已完成，但是卻因無法回應地方政府在安全上的各項要求，始終無法獲得進行第一階段的測試機會。

　　觀諸這次專家會議之所以收效不彰，主因有以下幾點：

（一）此次專家會議的舉行原因是因為環評結論的要求使然，而該環評結論原本就在高度爭議下通過，因此才把專家會議當作未來弭平裂痕的場合，因此在民間推派委員與官派委員彼此沒有共識的結論下，使此次專家會議能處理的議題非常有限，而在明明沒有共識的狀況下卻硬要產生共識，委員們也只能打迷糊仗通過一些較為無關痛癢的結論，避免提到敏感問題。

（二）專家會議在環評與核一廠安全審查報告通過後才舉行，等於是讓專家們只能在既成事實上對現況作背書。專家既不能挑戰其他單位的審查結果，也不能代替其他單位發言，其他單位亦以保護個資為名拒絕提供審查委員名單，讓這些專家很無力地夾在民眾與政府之間，因此只能盡力把民眾白紙黑字的要求在行政程序上呈現出來，但對其他議題卻避免置喙。

（三）專家會議成員只有九人，其中一位常態性未出席，每次開會人數大致在六人左右，其中歷經五次會議，委員只能針對台電所提出報告書做審議，在這樣的時空條件下，在半年內期間內如果說能達到什麼具體共識，在質與量上自然受限。

　　綜言之，如從此次專家會議原本規劃的性質而言，此次專家會議的成果產出確實不令人滿意，原本專家會議的技術特色讓它必須只提估技術上的建言，但是過少的審議管道卻讓專家會議在實際操作上成為「化解民眾疑慮」的意見匯集平台，這種矛盾的身份使專家會議逃避做為專家的責任，最終產出了某些「不太專家」的結論。雖然這些結論在核能安全上仍是重要的，但卻因無法回應地方政府最重要的安全與回饋需求，也無法提供乾貯場與核安監控措施的背後科學正當性，而使地方政府與民眾繼續對程序感到不信任，最終台北縣/新北市政府只好依賴自力救濟來確保高階核廢料最終處置場不會落在未來的新北市。

　　也因此，本文認為，號稱「民眾參與，專家代理」的專家會議，其實有其高度侷限性；而其中，專家會議舉行的宗旨、時機、過程與組成方式，具有關鍵性的因素。以本案來看，在五次會議中，台電抱持的心態只是滿足環評會議「開專家會議的程序要求」，而其過程是否真實尋求專家的建言，則屬次要。而在五天會議中，就要不同領域專家針對既定政策化解民眾對於高度不確定風險的疑慮，本身的目標已遠超過專家會議的諮商性質定位，因此很難產出具有專家知識的結論，也是意料中事。

　　而本案例更大的意義，則是告訴我們，風險議題絕對是政治場域的問題，專家會議絕對無法取代更廣泛的民眾參與，如果政府機關持續把專家會議視為解決衝突的場合，認為只要讓專家產出「科學共識」就可以讓各界信服，那麼此次專家會議的成果正可作為殷鑑：當專家被迫解決的是「政治問題」時，那麼他們的結論就必然是政治的，其實就一點也不「專家」了。