文／陳詩婷 綠色公民行動聯盟研究員

　　「淨零排放」成為國際關鍵字的這兩年，許多國家、企業紛紛做出宣示，全球許多城市層級、地方層級政府也已站上關鍵行動者的位置，將淨零納入地方治理的重要議題。然而，淨零轉型究竟能否成為一場社會轉型，政策又能否透過民間多元社群的動員，落地成為日常生活的實踐？關鍵之一，就在於氣候與能源治理在地方紮根的深度。

　　長期以來，臺灣的地方政府缺乏完善的氣候與能源治理機制，無論法規、專責單位、跨局處整合及民間參與模式等，都在過去幾年才開始陸續建立，這使得相關政策缺乏多元的社會溝通、也缺乏從在地出發的願景思考。有鑑於此，由綠色公民行動聯盟和其他多個民間組織組成了「能源轉型推動聯盟」（以下簡稱能轉盟），並自2015年至今，針對縣市的能源與氣候治理進行過三次評比，在今年甫結束的評比中，我們整理出目前全國已有12個縣市設下地方層級的淨零目標，並開始逐步制定相應的自治條例與地方淨零路徑，如大力發展太陽能的「陽光電城」臺南市，也是其中之一。

臺南光電發展的成績與挑戰

　　臺南市在2012年就率先全國通過了低碳城市自治條例，且是第一個規定800KW以上用電大戶須履行綠電責任的地方政府，近年更成為全國大力推動再生能源的縣市之一，根據臺南市政府經濟發展局（簡稱：經發局）截至2022年6月30日止的統計，臺南市太陽光電同意備案共1萬0292件，備案容量3.5GW，預估年發電量達45.3億度，成果為全國第一。

　　日照豐沛、坐擁大面積漁業養殖用地和工業區屋頂的臺南，這幾年在漁電共生專區，地面光電、工業廠房屋頂光電的發展實績，占了絕大多數的裝置容量比重。臺南市能在四年內，從1GW增加至3.5GW，除了地理、產業條件優勢外，也有賴於跨局處的行政整合，包括透過「光電聯審制度」加速行政流程、提升案件核准效率；以及透過跨局處聯合進駐成立的「臺南市政府綠能科技產業推動中心」進行再生能源案場資訊整合、鏈結產官學資源、推動在地綠能科技產業發展。

　　在用電大戶的綠電責任上，臺南市政府在2012年就領先全臺透過《臺南市低碳城市自治條例》規範用電契約容量800KW以上用電戶需設置10%太陽光電，根據經發局在此次能轉盟評比提供的資料，目前已有606家完成備案，執行率達93.66%，總設置容量超過151MW。此外，臺南市也參與經濟部提出的「綠能屋頂全民參與計畫」（綠屋計畫），以此為平台進行在地營運商遴選與屋頂媒合，同時另編列市府預算補助屋頂光電，以年度總金額2000萬元的經費，鼓勵農業設施、畜禽舍、中小企業與社區民眾於屋頂裝設光電，不過推動的速度與進程，就比地面型慢許多。以綠屋計畫來說，根據經發局提供的資料，截至 2022年4月6日止完成併聯戶數僅有89戶。

　　以上這些做法雖展現出臺南這幾年在光電發展上的積極，但也凸現了臺南的創能政策偏重在光電裝置量的提升，且策略上較強調產業端的發展與大規模地面型光電的建置。其他諸如具有公共意義與教育性質的公民電廠、結合社會福利的公益案場模式、微電網的佈建等，則少見明確規劃。而持續升溫中的七股漁電共生爭議，更凸顯臺南市政府光電政策明顯以「短期衝量」為導向，缺乏整體空間規劃、漁業產業轉型配套，且社會溝通嚴重不足。這樣的制度性缺陷，問題不只出自臺南市政府，當然也源自於中央缺乏綠能國土空間部門計畫、尚未與地方建立一套相互協調及對接的機制。    

社會溝通是轉型過程的關鍵

　　衝得快、走得前面，就勢必會先經歷先行者需面對的磨合和挑戰，漁電共生在臺灣、在全球的發展，都仍在初期階段，包括如何落實生態保育、保障養殖漁民權益、與漁業發展及在地社區共榮，皆為尚待摸索釐清的課題，相關機制仍未完備，然而七股這幾年已身處開發壓力襲來的進行式，根據臺南市政府於2022年四月統計之數據，七股已有1,148公頃地面光電案場的備案申請，占七股全區土地面積的十分之一，裝置容量潛力合計上看1GW，已占2025年國家光電目標20GW的20分之1，且面積持續增加中，如此龐大的開發壓力，引起在地居民與青年對七股未來發展的憂慮，要求應有總量管制。

　　對比在案件審核、綠能產業推動的跨局處整合效率，臺南市政府在光電爭議的預防與溝通協調上，就相對缺少行政資源的投入，而僅被動扮演案件申請審查的角色，並未擔負更明確引導業者，以及主動協調漁民、地主、社區及業者間的溝通、爭議協調，建立跨局處單一窗口來提供諮詢等地方政府應負起的責任。

　　在地方法制上，雖有《臺南市太陽光電設施設置監督管理辦法》，但內容主要參照中央法規既有框架，針對地面光電的景觀、植栽、緩衝帶，以及籌設、擴建、施工及營運的管理訂定規範，然而內容多為大原則、較不明確的建議，對廠商而言強制性質較低，也未因地制宜針對臺南在地光電議題提出規範，譬如室內漁電共生案場之環境與社會衝擊評估與因應做法。除此之外，此辦法也缺乏對社會溝通的要求，包括業者提出案件申請前，應該於所在村里召開說明會，以及在案件審查過程就應納入外部的地方社區與產業代表、生態保育團體與相關學者，而非完工後才進行現地查核，才有助於在政策前端就做到社會溝通，減少爭議的發生。

從能源轉型到淨零轉型

　　臺南市地面型光電所遇到的挑戰絕非個案，從能源轉型更擴大到全面的淨零轉型過程，類似課題諸如納入多元利害關係人的決策模式、土地空間使用競合、地方產業轉型、基層工作權保障、地方生態、觀光與社區發展願景等，都勢必是全國各地接下來在推動淨零轉型時無可迴避，且將持續經歷的核心議題。

圖1：臺南2050淨零路徑。

資料來源：臺南市政府環境保護局。

　　　臺南市政府預計在明年啟動將《臺南市低碳城市自治條例》修訂為《臺南市淨零永續自治條例》的修法程序，並已在今年（2022年）六月發布「2050臺南淨零路徑計畫」，面向包含能源、建築、運輸、循環經濟，核心策略則包括建築耗能改善、多元發展綠能、打造智慧城市、強化民眾及企業參與等，然而這些策略目前卻未必完整對應到具體的中長期階段目標，也尚未看到針對臺南市這幾年在推動能源轉型所遇到的在地挑戰，包括未對公正轉型、工業用電需求持續高漲等議題提出因應，以及針對不同利害相關人規劃前期社會溝通。

　　在明年臺南市啟動修法期程前，我們期待看到無論在淨零路徑、策略擬定與修法方向上，都能廣納更多民間力量、進行多元且深入的社會溝通，包括應讓各類工商農漁產業、在地社區、專家學者、青年等，對於臺南淨零政策的意見、對於淨零未來的願景想像，都能回饋至政策制定的過程。且在臺南能源治理行政資源相對充足、具綠能產業聚落規模、有豐沛的人文與在地社區營造經驗等優勢條件下，從能源轉型到淨零轉型的下一步，應有潛力發展出更具前瞻性，並扣合整體在地願景想像的策略與行動。