光電案場開發中的在地參與機制－淺談英國光電案場的公民參與經驗

文／吳勁萱 台灣環境規劃協會分析師

　　臺灣2050淨零轉型政策面對整體能源佈局及戰略思考，拉出未來30年的規劃藍圖，並展示出再生能源發展的重要性。然而，再生能源的發展並非如預期的順利。以地面型光電而論，臺灣的太陽光電發展進程面對到生態衝擊、視覺景觀、土地侵擾及社會經濟等衝突，並帶來負面的影響。此外，政府在地面型光電的政策制定上，缺乏空間整體性的策略規劃和思考，亦未能提供明確且具體的案場開發規劃原則。同時，也因爲溝通不足、資訊不對等不透明，使得光電開發在社會上出現許多爭議聲浪。在這些爭議案場中，我們可以確認在地參與的重要性。 我們認為若光電案場發展前期就可以讓公民參與進來，並使得案場的發展前期就得以貼近在地的需求，不只能夠減少衝突，更是讓在地參與者能作為能源轉型過程裡主動的參與者。本篇文章將借鑑英國的經驗，從法規制度上探討如何將在地參與的內涵鑲嵌其中，再到針對個案狀況如何進行在地參與的操作，給予更明確具體的操作指引。

一、漁電共生環境與社會檢核機制中的參與

　　臺灣為達成2025年太陽光電推動20 GW目標，政府在漁電共生專區納入「太陽光電環境與社會檢核機制」（後稱環社檢核）^[註1]，先以「議題辨認」確認光電建置所帶來的影響，後提出「因應對策」。實際呈現於環社檢核報告中的內容，除了需針對選址考量生態環境、地面型光電特性等議題面向外，亦需涵括在地居民的參與及意見納入。當在光電案場開發過程中，在地的諮詢與參與若能實際落實，將可以減少爭議的產生、辨別出被遺漏的問題，同時也能讓光電案場規劃設計更加貼近在地需求，使得案場發展能和在地及社區成為好鄰居。

　　進一步思考的是，臺灣在制度面如何發展出完整的法令規範，以因應在地參與的操作和落實？此外，環社檢核議題辨認的區域較大，並非針對小尺度的案場或是個別案場開發，進行微觀的在地和社區需求的盤點。是故，在實際作為中該如何展開在地溝通，且能真正反應在地意見，以落實光電案場開發納入公民參與的願景？

二、英國能源相關法規制度中的參與

　　英國國家規劃政策框架（National Planning Policy Framework, NPPF）主要規範英國政府的規劃政策，及提供框架說明如何應用這些政策，其中就包括要求地方規劃單位制定積極的策略以推動再生能源（Gov.uk., 2012）。地方政府規劃單位再根據NPPF的要求提出地方計畫，如康瓦爾郡的地方計畫草案（Cornwall draft Local Plan），計畫內容表明具體的再生能源政策，涵括再生能源的使用及生產、支持社區能源計畫等內涵。而更小尺度的為社區發展計畫（Neighbourhood Development Plan），正如在制定再生能源提案時，必須將康瓦爾郡社區的規劃納入考量（Cornwall Council, 2016）。

　　由此可看出，英國國家規劃政策框架（NPPF）雖沒有明文要求實際作為，但將公民參與的價值原則放入架構中。在地方層次的地方計畫（Local Plan）或是社區計畫（Neighbourhood Plan）則根據NPPF的價值原則，得以要求光電業者必須於開發前進行在地參與。所以在地方規劃的層次上，則看出英國政府積極鼓勵光電業者與在地社區進行溝通協商。此外，地方政府亦可以根據政策規範，要求申請者於案場計畫申請前，必須進行在地意見諮詢，並附上諮詢報告書以茲證明。

三、針對個案的英國在地參與指引手冊

　　在上述的法令規範為基礎下，英國光電發展的在地參與指引內容，主要提供光電案場在地參與的規範原則和實際操作流程（BRE, 2015），藉此再次強調在地參與和諮詢的重要性。

　　在地參與指引手冊中，首先想要處理的問題是：為何對光電業者來說在地參與這麼重要？其原因可以簡化為：（1）可以減少反對及負面聲浪；（2）可以透過溝通方式緩解疑慮；（3）辨識開發人員可能遺漏的在地問題；（4）與在地社區建立並維持良好關係，社區將在未來20年以上成為光電場的鄰居；（5）在人們參與並瞭解的情況下，可能會加快決策過程等。在地參與不只是為了獲得規劃的同意而已，參與可以作為在地真正對話的過程，並讓光電和在地持續保持好的關係。

　　確認在地參與的目標後，接續要釐清「在地的邊界與範疇」的問題。 由於在地範疇會根據不同的提案將有不同的組成，邊界的判斷會影響利害關係人的設定及參與者的範圍，但通常可以視為在一定區域內、且會跟開發案場建立某種關係的人。確認在地參與者的範疇後，政府單位希望能夠聽取所有意見，同時也能給予提案諮詢。但無論如何光電業者應儘早制定溝通策略，和相關利害關係人接觸，特別是在案場開發前期的溝通（如圖1）。

圖1 英國光電發展過程流程簡圖^[註2]

資料來源：由作者自行繪製。

四、實際操作形式：光電發展生命週期中的參與

　　是故，良好的在地參與，是開發計畫共同的原則，其過程必須確保透明性、包容性和清晰溝通策略等，並藉由適當的對話以權衡利害關係人之間的看法。若以光電案場的生命週期區分成五個部分：選址、規劃設計、施工、維運和除役，每個階段都可以建立基本目標及操作方法（如下表1）。

　　首先，在送交計畫報告書前的選址及規劃設計階段，必須透過預先諮詢和在地溝通，將在地的意見納入計畫報告書中，這份報告書內容除了應包含溝通內容外，還必須解決和回應案場對在地可能造成的影響。溝通方式有很多種類型和工具，更重要的是如何透過這些溝通和參與機制，使得公民參與得以發生，且業者能回應在地意見，並實質納入提案的建議及修改，最後能根據回饋修改的內容公開，讓在地知情。

　　在地關係不會在計畫報告書審查通過後停止，施工階段同樣是與在地建立關係很重要的階段。在施工過程保持良好的社區關係，有助於即時解決問題。由於開發業者與施工團隊可能是不同的團體，這意味著必須透過「重要連結者」在團隊之間進行正式的移交工作。「連結者」必須全面了解計畫內容，也必須掌握社區的相關事務，如了解在地歷史、規劃義務、規劃階段蒐集到的反對資訊，以及了解在地頭人等。當施工階段可能涉及被投訴的問題，案場負責人需要積極的回應並採取行動，以防止問題再次發生。因此，英國經驗建議可以透過信件、社群媒體或是公開的會議及展覽等形式，讓在地了解最新的案場進展，公開的資訊應盡量詳細，包含施工時間、案場預計完工時間，以及舉行的公開活動資訊等。

　　光電業者也可以聘請專業的公司進行後續的維運工作，這種狀況應進行上述所說的移交工作，重要連結者在此時扮演重要的角色。後續的維運公司也可以透過持續的在地社區活動，與在地居民繼續保持良好的互動關係。好的在地參與對於整個案場的生命週期都很重要，亦表明沒有良好的溝通與參與，都可能影響案場的開發。

表1 在地參與各階段對應目標及操作方法

資料來源：表格內容參考自BRE (2015)，由作者重新繪製。

小結：光電案場開發過程何以真正落實在地參與？

　　由於民眾參與形式多元且參與程度不同，針對個案開發進行的意見徵詢會議，可以對應英國在地參與經驗。英國經驗表明案場開發前期的溝通尤為重要，且相關在地意見諮詢會議多半舉行兩場次以上，在地的利害關係人皆會透過信件或社群媒體的訊息管道，事先獲得案場的相關訊息，並可以於會議中填寫意見回饋表及主動提出問題和擔憂。業者則必須針對在地提出的意見進行具體的回覆，修改規劃報告書，並將內容公開（Lightsource, 2014）。

　　臺灣光電案場開發進行的意見徵詢會如何真正獲取在地多元意見，而不落於形式，還需從制度規範著手，並強調能源開發中在地參與的重要性。此外，在意見徵詢會的設計上，所有利害關係人的資訊應力求對等，且資訊應更公開透明，才能讓在地的意見更能充份完整的表達，並確切反應社會經濟層面的在地需求。

　　臺灣在面對能源轉型進程中所面對到的負面聲浪，不該忽略公民參與的重要性。當光電案場開發能從選址階段開始就注重在地聲音、了解地方特性，並於開發前期著重資訊的透明，並積極促成在地溝通，進一步建立在地的利益共享形式，並在20年間讓光電成為在地的好鄰居。這樣的作法才可以降低在地的反彈和衝突，並回應在地的需求，真正落實溝通友善、對在地友善的光電案場。

參考資料

1. BRE (2015). Community Engagement Good Practice Guidance for Solar Farms. Cornwall: N Waters, O Pendered and G Hartnell.
2. Gov.uk (2012). National Planning Policy Framework. London: Ministry of Housing, Communities and Local Government.
3. Cornwall Council (2016). Cornwall Renewable energy planning advice. Truro: Cornwall Council.
4. Lightsource (2014). Statement of Community Involvement: St Francis Farm. London: Lightsource Renewable Energy Limited.