文／王涵　中心助理研究員

　　世界各地的經濟體正在持續進行及加速零碳轉型，電力中再生能源的增加將導致化石燃料使用減少，特別是煤炭使用上最容易受到影響。同樣地，當電動車抑或是其他替代燃料變得越來越普遍，石油部門將面臨生存威脅。在此背景下，各國政府必須確保當傳統能源消失時，受到不利影響的工人能夠有公平的轉型機制，以提供相關地區、工人其他就業輔導以及實質工作機會。（Piotrowski and McBee, 2021：1-2）

　　公正轉型可以簡單地稱為「符合正義的適當轉型」。在氣候、能源和環境（Climate, Energy and Environment, CEE）學者社群中，以三種不同的方式將正義概念化。（Heffron and McCauley, 2018）簡言之，這三種正義形式可以定義為：（1）氣候正義涉及從人權的角度分享氣候變遷的利益和負擔；（2）能源正義是指人權在整個能源生命週期（從搖籃到墳墓）中的呈現；（3）環境正義旨在平等對待所有公民，並使他們參與環境法律，法規和政策的制定，實施和執行。（Chou and Walther, 2021）

　　根據國際勞工組織（International Labour Organization, ILO）的數據，將全球暖化控制在2度C以下將在全球創造 1800萬個工作職缺，然而至2030年，化石燃料的轉型也可能導致失去600萬個工作。公正轉型將公平分配氣候行動的成本和收益，確保：

1. 社會對話和利害關係人—工人、雇主、政府、社區和民間社會的參與。
2. 受影響的工人和社區獲得在未來淨零工作機會的社會保障投資及支持。
3. 政府目前從化石燃料生產中獲得的收入流將以公平的方式被取代。
4. 公司創造就業機會並為經濟成長做出貢獻，也對氣候變遷採取積極行動。^[註1]

　　下列就各關鍵國家、地區的邁向淨零所進行的公正轉型發展初步介紹：

美國－聯邦政府煤炭轉型與氣候正義

　　美國生產的大部分煤炭用於發電，然而，面對能源需求轉變以及日益嚴格的監管環境，燃煤電力持續下滑。美國煤炭發電使用量在2007年達到頂峰，此後急劇下降，因而對依賴煤炭的社區和工人帶來了挑戰。

　　2015年，歐巴馬政府啟動聯邦倡議－機會與勞動力和經濟振興（Opportunity and Workforce and Economic Revitalization, POWER +）計畫，透過對煤炭社區的投資來應對煤炭衰退的影響，包括對工人、新就業機會、遺留成本和新煤炭技術的投資。POWER+計畫旨在解決煤炭轉型的三個組成部分：經濟穩定、社會福利和環境行動（定義為開發碳捕集、利用和封存技術）。截至2020年10月，阿帕拉契地區委員會（Appalachian Regional Commission, ARC）的POWER計畫已在阿帕拉契及其他地區353個鄉村的293個項目中投資超過2.38億美元，預計將創造或保留26,000多個工作機會，並利用超過11億美元的額外私人投資。^[註2]

　　2021年拜登政府上任，在拜登執政百日，美國白宮煤電廠社區與經濟振興機構間工作組（White House Interagency Working Group on Coal and Power Plant Communities and Economic Revitalization）於2021年4月23日發布報告，計劃使用380億美元來協助受能源轉型影響最嚴重的群體。拜登總統在「[因應國內外氣候危機」的行政命令（E.O. 14008）中所宣佈的優先事項－正義40倡議（Justice40 Initiative）^[註3]旨在將「相關聯邦投資的整體效益」的40%用於「弱勢社區」，拜登總統也已將正義40倡議的目標納入美國就業計畫中。（Vizcarra and Perls, 2021：10-11）

歐盟－公正轉型機制：為公正轉型提供跨國資金和支持

        歐盟致力於2050年實現溫室氣體淨零排放，並將該目標納入2020年通過的「歐洲綠色政綱」（European Green Deal）。截至2018年，在歐盟21個國家的103個地區有207座燃煤電廠，佔歐洲發電量的15%，而煤炭行業從業人員約23.7萬人，其中18.5萬人從事煤礦開採。預計到2030年，歐盟有三分之二的燃煤電廠將退役，導致2020年至2030年間失去約3.3萬個工作機會。這將加速降低歐洲煤礦競爭力，至2030年，煤電廠和煤礦開採的累計失業人數預計將達到16萬人。

　　歐盟公正轉型機制包括175億歐元（178億美元）的公正轉型基金，以及通過其他管道提供的133億歐元（135億美元）贈款和貸款，以支持公正轉型項目和投資，以及對各國的共同融資和要求。

　　透過轉型機制三大支柱，資金將重點關注2021-2027年間面臨最大挑戰的地區、產業、工人，確保以公平的方式進行轉型以減輕轉型的社會經濟影響。^[註4]

1、公正轉型基金（Just Transition Fund, JTF）

公正轉型基金將支持受影響地區的經濟多元化和轉型，包括投資中小企業、創建新公司、研究和創新、環境恢復、乾淨能源、工人再培訓、求職支援以及碳密集型產業的轉型。

2、InvestEU下的公正轉型計畫：

提供18億歐元（17.7億美元）用於能源和交通基礎設施、數位化和數位網絡以及循環經濟的投資。這些投資將由私營和公共部門進行，金融產品由InvestEU實施夥伴提出，例如歐洲投資銀行集團或國家銀行。

3、公共部門貸款工具

預計將投入250億至300億歐元（177億至333億美元）的公共投資用於能源和交通基礎設施、區域供暖網絡、包括建築物翻新在內的能效措施以及社會基礎設施。^[註5]

英國－蘇格蘭－蘇格蘭公正轉型委員會：引導綠色復甦並抓住氣候機會

　　2018年9月，蘇格蘭政府成立了公正轉型委員會（Just Transition Commission, JTC），建議如何最大限度地利用脫碳的經濟和社會機會以降低轉型帶來的風險，該委員會於2019年1月啟動，並於2021年1月在議會選舉和即將於英國格拉斯哥舉行的COP26召開之前，發布其最終報告。2018年至2028年間的淨就業增長預計為85,000個工作機會，其中一半以上的職位需要接受過高等教育。總體而言，預計私營部門服務業和建築業的就業增長最快，而製造業、公共部門、農業和採礦業勞工將會失業，這意味著公正轉型需要幫助工人獲得新技能並在行業間移轉。

　　委員會於2020年8月首次發布了《公正轉型：比較視角》（Just Transition: Comparative Perspectives），其中包含來自加拿大、德國、秘魯、挪威和美國的理論討論和案例研究，至2018年底268位利害關係人的書面回覆。委員會於2020年2月發布期中報告，強調了需要立即採取行動以實現國家氣候變遷目標的領域，該報告呼籲三個要素為公正轉型奠定基礎：

1、由政府、行業、工會、消費者團體和其他相關利益相關者共同制定和擁有的乾淨轉型計畫，包括行動路線圖以及在基礎設施和技能發展方面的具體投資；

2、積極和持續的對話，以了解社會對轉型的期望，使個人了解他們的角色，並讓公司了解轉型的影響以及新出現的經濟機會；

3、對所有氣候政策採取公平的方法，達到廣泛分享利益，以避免加重弱勢族群或生計面臨風險者的負擔。^[註6]

匈牙利－將馬特拉電廠轉型為多元化的綠色能源產業中心

　　馬特拉發電廠於1968年啟用，是匈牙利第二大發電廠，佔全國發電量的17%-20%，2016年該電廠產生了該國近14%的二氧化碳排放量和一半的能源部門污染。馬特拉發電廠的改造將通過逐步整合再生能源和產業發展，逐步淘汰煤炭並維護依賴煤炭地區的就業機會，甚至創造新的經濟機會。

　　該電廠佔匈牙利近五分之一發電量，於2004年開始混燒生物質並安裝太陽能光電，並且於2007年成立綠色工業園區，可以雇用礦工以及發電廠除役後失去工作的工人及雇員，以防止該地區的直接和間接失業。雖然馬特拉現今的能源結構仍以燃煤作為主導，但是漸進地轉型已經替2029年達到淘汰煤炭的目標奠定了基礎，就算屆時其燃煤裝置的許可證可能會到期，當地也能繼續提供數千個工作職位。

　　使能源多樣化並提高再生能源比例正持續進行中，第一座16兆瓦太陽能光電站於2015年啟用，是當時匈牙利最大的太陽能光電站。馬特拉發電廠的漸進式改革為經濟困難地區保留了就業機會，同時替轉型為更永續的行業奠定基礎，發電廠和工業園區加起來估計可支持6,800至10,000個工作職缺。

　　匈牙利於2020年1月通過最新的國家能源和氣候計畫，旨在到2030年將溫室氣體排放量從1990年的水準減少40%，此與當時歐盟國家自主貢獻（Nationally Determined Contribution, NDC）中的目標一致，並實現2030年再生能源達到21%。^[註7]

墨西哥－制定政策以確保再生能源發展中的能源公平

　　自1990年代末起，墨西哥由於碳氫化合物儲量和天然氣產量下降而持續推廣再生能源。墨西哥承諾2024年將達到35%的乾淨能源，到2050年目標為50%，並在2013-2027年國家能源戰略和2017年氣候變遷中程戰略中強化了這些目標，該戰略旨在「環境正義」的背景下實現乾淨能源50%的目標。

　　隨著墨西哥擴大太陽能和風能的發電建造規模，地方和原住民社區對再生能源開發案對環境和社會的負面影響有所顧慮。當地和原住民社區並非反對再生能源計畫，而是反對會對社會、環境或經濟產生負面影響的特定大型計畫，這些顧慮像是砍伐森林以作為太陽能板用地或新水力發電大壩造成的洪水風險，通常涉及對當地生態系統及瀕危物種的危害，進而對社區的生計和文化遺產造成影響。另外開發商在諮詢工作的不充裕也為人所詬病，許多諮詢是在計畫已經獲得資金並獲得許可後才開始進行當地的社會影響評估。

　　2013-2018年，作為重大能源改革的一部分，墨西哥通過了一系列政策和法律，以改進大型再生能源計畫開發的社會影響評估和諮詢。

　　2013、2014年在能源生產和分配上開放競爭，與此同時，墨西哥採取新的流程和要求，以嘗試實現更多對社會有益的能源項目並緩解衝突：

1、必須執行由能源部（Secretary of Energy, SENER）審查的社會影響評估（ Social Impact Assessments, SIAs），以制定解決對當地社區的影響並確保公平分配利益的社會管理計畫。

2、當SIAs確定對社區的直接影響時，必須按照國際勞工組織第169號公約的要求進行公正的協商，以獲得當地居民的事先知情同意。

3、諮詢過程完成後，由能源部、原住民權利委員會和原住民社區領袖共同進行監督和監測。^[註8]

智利－將公正轉型納入智利的國家自主貢獻

　　智利根據《巴黎協定》於2020年4月提交的最新的國家自主貢獻（NDC）納入了公正轉型和永續發展標準。社會支柱（Social Pillar）規定闡述國家的氣候承諾必須有助於實現一個或多個永續發展目標，同時考慮成本和收益的公平分配，且特別關注性別以及易受氣候變遷影響的社區。自2000年代後期，由於電力需求的增長、乾旱造成擴大水電的困難及進口天然氣的難題，增加了煤炭的使用，2019年煤炭佔智利電力結構的33%。

　　智利於2015年通過「2050年能源戰略」（2050 Energy Strategy），目標是2035年實現60%再生能源，至2050年實現70%再生能源。截至2020年11月，有六家燃煤電廠宣布提前關閉，將可能導致估計減少4,400個直接工作機會，並間接影響另外9,500人。NDC中提出的循環經濟承諾指出了循環經濟與透過就業影響實現公正轉型之間的關係，特別是在綠色部門創造新的就業機會和改善工作條件。在能力建立方面，NDC承諾制定「能力發展和氣候賦權戰略」（Capacity Development and Climate Empowerment Strategy），其中包括提高減輕溫室氣體排放和促進適應氣候影響所需的勞動力能力的具體要素。NDC並承諾到2021年制定「公正轉型戰略」（Strategy for Just Transition），以支持2040年關閉所有燃煤電廠的國家目標。^[註9]

菲律賓－創造綠色就業機會的全政府途徑      

　　菲律賓是最容易受到氣候變遷影響的國家之一，菲律賓透過2016年《綠色就業法案》（Green Jobs Act）採取全國性的綜合方法來實現公正轉型，該法案將綠色工作定義為「有助於保護或恢復環境品質的就業」，必須是「具有生產力、尊重工人權利、提供公平收入、為工作場所提供安全保障、為家庭提供社會保護，並促進社會對話的優質工作」。

　　2017年9月發布的《綠色就業法案實施細則和條例》（the Green Jobs Act Implementing Rules and Regulations）強調需要為所有人追求公正轉型，替受轉型過程影響的工人提供工作保障，推動經濟繁榮，創造體面的就業機會、永續和韌性生計和社區、減少貧窮和社會正義，以各級社會對話和三方機制（tripartism）為基礎，該法案也列出了15個在實施該法案中發揮作用的政府部門和機構，證明了其為全政府途徑(whole-of-government approach)。加上2020年10月宣布暫停新建燃煤電廠，可能會明顯減少排放。其中公正轉型更顯著的結果包括：

1. 建立（並積極運作）主要政府機構、社會夥伴、主要利害關係人和專家間的合作機制。
2. 政府和社會夥伴的能力建立，使他們能夠衡量綠色工作並分析環境、經濟和勞動力市場的連結。
3. 促進將各種研究的結果整合到政策制定和相關國家框架（包括菲律賓發展計畫、國家綠色就業人力資源開發計畫和國家自主貢獻）發展的論壇。
4. 制定和實施綠色就業促進戰略。^[註10]

參考文獻：

1. Chou, Kuei-tien and Walther, David (2021). The Air Quality Injustice in Taiwan – Just Transition as the Next Chapter of Environmental Governance in Post　Developmental States. Air-pollution Governance in East Asia, Routledge Contemporary Asia Series. Routledge, London.
2. Hana Vizcarra and Hannah Perls (2021). “Biden's First 100 Days of Climate Action.” Retrieval Date:2021/08/18.
3. Heffron, R. J., & McCauley, D. (2018). “What is the 'just transition'?” Geoforum 88: 74-77.
4. Matt Piotrowski and Josh McBee (2021). “Just Transition in the United States.”  Retrieval Date:2021/08/19.