文／吳勁萱 中心助理研究員

　　光電設施進入在地的過程，不僅擾動當地既有的生活軌跡，在地原本既有的網絡關係，也伴隨著光電而產生轉變。社會上關於「光電板距離社區太近」、「清洗光電板的水是否影響環境」、「案場施工過程是否對周圍環境造成影響」、「光電板對生態衝擊的程度」等討論和質疑聲浪，在近期發生的光電爭議案件中再次浮現，農業綠能設施進入在地的過程，仍有許多困難和挑戰需要克服和處理。當「光電利益成為農地生產的一種可能性」，那麼在土地上的各方行動者彼此的互動關係、身份位置和利益都將重新分配，而參與其中的各方行動者將如何抉擇，並看待這樣的變化？

　　藉此，本篇文章透過訪談農業科技研究院-陳玠廷研究員，試圖從農業政策和土地持有者的角度重新梳理農業綠能議題。在先前的觀察和疑問的基礎上再次出發，並以農地的變動為例，希望能細緻和具體地談論參與在網絡中的行動者，如光電業者、地主和農民將會如何面對這樣的轉變，並描繪出動態過程的面貌。

　　陳玠廷研究員以農業倡議團體的擔憂與焦慮、社會對農地議題的不信任、農村文化生活的觀察等角度為始，將複雜糾結的農地光電爭議抽絲剝繭。並從土地到行動者的討論，回應若光電利益成為農地利益的一種可能，光電對於農村會造成怎樣的改變和影響，且社會將如何重新看待這樣的轉變？最後，現階段光電所製造出新的利益，是否能滿足或解決現有的農村問題？抑或只是徒增新困擾？並再次設想若是能以「社區」為尺度的能源規劃討論，包含以社區為單位的光電板設置、電的使用、利益分配的安排，是否更能解決現有的農地光電問題？

一、何以變動及爭奪？—既有現象觀察的再梳理

　　光電造成空間和資源的爭奪，以及行動者權力關係的挪移，簡述而論，首先正因租給光電業者的租金比原先租給農民的還多，若是以租金利益為考量，對於地主具有一定的誘因。並基於一地不能兩租，地主將地租給光電業者，導致農民在尋求農地的過程便會因此遭到排擠，使得光電業者和農民處於競爭關係。雖然光電業者和農民看似必然站在對立的位置，但無論是農電共生或是漁電共生，仍舊期待光電板下維持農業生產。由於光電業者普遍不擅長農業經營，故部分業者會選擇與原承租戶的農漁民合作，卻也因為設施底下種植的條件限制增多，如日照的改變、設施影響農作的習慣，若是農民所種植高經濟價值作物，因不希望增加風險亦會傾向不與光電設施做結合，反倒造成農民不想與光電業者合作。此外，若光電業者希望持續與原承租戶地農漁民合作，那麼雙方的契約關係又將會如何？由此可以看出爭地的問題並沒有被妥善解決。

　　除此之外，光電業者和地主簽訂契約時產生爭議，如稅金、權責問題等改變，常因光電業者沒有事先告知地主而產生爭論。為避免契約導致問題，政府部門在面對光電業者和地主間的契約關係時，會告知雙方要確認契約內容，也建議契約可以經過法院公證。另外，為了避免業者契約中的文字敘述模糊造成爭議，中央及地方政府也提出官方統一的版本以供參考。正因過去農民所使用的多為口頭契約而非紙本契約，在紙本契約內容中，容易產生雙方沒有協調好的模糊空間，因而產生爭議。故政府提出參考版本的契約書，便是希望在這個版本的基礎下，能減少雙方的認知落差。除了契約的問題，也因為農地挪作他用，產生農地稅賦權益的變動。以農地設置地面型光電的變更案件為例，因土地變更不再從事農作，地主不再享有相關的優惠，變動狀況簡易整理如下表一。

表一 非都市土地設置光電設施之農地稅賦權益變動

資料來源：苗栗縣工商服務處（2020），作者重新繪製。

　　而社會對於光電板有諸多質疑，如土地是否能恢復地力、對於農電共生及漁電共生的可行性等。政府在進行地方光電設施的宣傳，也遇到在地居民對於光電有許多相似的疑慮，如清洗液會污染、太陽能板會反光、20年後太陽能板如果沒有回收會造成太陽能板墳場等問題。而這些事件的種種可以視為當設施欲與在地或社區結合時，產生新的利益和分配關係，破壞了原先該地的平衡，因而造成接受、衝突和反抗的過程。由此可知，政府除了在溝通策略上需要重新設計和思考，也需要看見光電進入所捲動的地方變化為何、利益如何再分配、和理解地方政治的脈動，最終回應到「看見在地的需求」。

二、當光電作為農地利益的一種可能？—農地議題的難處與糾結

　　在諸多的變化中，光電何以成為農地利益的可能？農業綠能議題的複雜性，同樣彰顯在農地議題既有的困難。在重新盤點農電議題的複雜與困難後，更進一步想從農業面向來談，行動者對於光電地反抗和衝突為何。

　　農業科技研究院陳玠廷研究員認為，從農業政策研究的經驗觀察，「農地持有者有一些根本性的焦慮並沒有被處理」。在面臨高齡化的農村，如果光電利益可以成為新的選項，對於不再從事農業生產的地主或農民，能因光電獲得額外的收入，作為生活上的支持。同時，面對子女不願返鄉務農的情況，若能租地給光電業者，也影響土地持有者重新思考「農地使用」的意義。

「部分持有土地的老農，他們的勞動條件和從農的能力已經大幅衰退了，並非作為主力的農業生產。對於後代不見得會從農但就產生一種焦慮，如果不種田的話，這塊土地還能拿來幹嘛？這就是政策上的兩難。…那如果讓他們拿來種電，是不是這塊地的使用上的期待又多一個選項了？它是不是一個可能的選項？」

「原先這塊地若是被劃定在優良農業區，那麼對於這塊土地的想像跟期待基本上就是農業使用，但當種電開啟了另一種利益思考的方式，那麼就讓土地持有者發現，其實還有一條路，除了種植農作物還有種電的選項。所以無論是對於農民或是農地持有者來說，就好像開啟了潘朵拉的盒子。」

　　因此陳研究員認為，農業綠能設施挑戰的是各方行動者「對於農地使用的期待和想像為何」，而地主把農地出租原因的背後凸顯了「社會如何看待農地的價值」並沒有太多的討論機會，地主出租土地行動背後的複雜因素為何，或許沒有機制可以來處理地主的焦慮。陳研究員提到這樣的說法雖是傾向追求短期利益的論述，但由此可以看出臺灣農地政策的不足，尤其對於農地持有者來說，土地的使用和想像是貧瘠的。

「若將不需要的農地釋出挪作他用，是不是比較合理？但這樣的說法有個根本的預設，就是農地的價值為農業生產，但就忽略了農地可能的其他價值，包括景觀上的維護以及生態影響等等。那麼最根本的問題是處理農地應該作為怎樣的價值？並回應對於社會來說，對於農地的使用和期待又是如何？光電可否作為一種使用的可能？」

圖一 臺灣農業綠能設施

資料來源：作者攝於雲林

　　陳研究員認為「農業綠能議題的困難，也是因為臺灣在談論農地成為一個敏感的議題，而導致整體社會並沒有辦法好好的討論和溝通農地議題」，此外，「對於關心農地的民間倡議團體來說，亦有種農地急速消失的迫切危機感」。除了農地光電相關政策不夠完善，另一個爭點在於社會對農地的使用和期待並沒有共識。過去的傳統農業社會，農地主要作為生產工具，但現在除了生產要素之外，它同時也是產品。這意味著，人可以透過其他方式讓農地擁有者獲取他所需要的經濟收入，或是獲取額外的可能性。正因過去社會所談論的農地議題，將不好的經驗帶入，投射在農地種電的議題上，使得這件事情更難以處理。

　　因此，政策需要有更完整的規劃跟設計，另外在研究和技術上亦須重新思考和突破。然而若社會在討論農業綠能議題時，無法將各個層面的可能性考慮進來，包含能源議題的盤點和了解、農地背景和爭點的關注，會使得農地光電的討論變得更加困難。最後使得光電和農地的對立狀態加劇。

小結：光電爭議的反思與再想像

　　光電設施進入農地的既有模式中，經歷複雜多重的過程，包含不同位置行動者的盤算和溝通，利益盤算的一來一往。光電業者、地主和農民之間若能彼此建立合作關係，並滿足各自的需求，才能達成所謂的三贏模式。然而，結盟合作並非如此地容易，仍舊可能遭遇許多困難與挑戰，包括土地價值的轉變、農業經營的限制等。光電業者與地主簽約後，農民對於空間和資源被掠奪之感，也顯示出光電業者、地主與農民之間複雜的競合關係。是故透過重新盤點光電設施創造出新的利益和關係，最終是否能回應現有的農業問題：包含土地繼承、農村人口老化等議題？光電的進入，究竟能否為農業帶來更好的效應、真正服膺農村的需求，又或者只是增添新的問題？

　　如果要減少光電爭議的發生，光電帶來新的利益必須要回應和解決社區或農村既有的問題。是故「社區為單位的能源設計」是否可行？陳研究員最後拋出了這樣的說法。事實上，社區能源一直是許多能源政策學者和倡議者提及的概念。從日本千葉市民能源公司（2020）的經驗來看，千葉市民能源於2014年建置「匝瑳第一市民發電所」，為日本首個由市民出資的營農型光電設施案場；2017年使用32,000平方公尺廢耕土地建置裝置容量達1MW的大型發電案場。2018年千葉市民能源公司協同其他發電業者利用賣電收益作為資金成立「豐和村社區營造機構（豊和村つくり協議会）」，協助「地方活化」等事宜，內容包含都市農村交流、廢耕地活化、環境保護運動等。千葉市民能源公司提出的農地光電共享的概念，並強調環境與生態的重要性，其希望透過共享機制強調人和地球、農村和都市的連結。於此同時，期望未來的村落能透過農業經驗和電力生產帶給社區更多的互動機會，例如渡假農村、咖啡館、市集等形式，形成「農電共享村落（ソーラーシェアリングの郷）」的未來藍圖（如下圖二）。

圖二 千葉市民能源公司農電共享村落的未來想像

資料來源：千葉市民發電所（2020）。

　　面對光電的爭議，如何才能完善農業綠電的建置過程與結果？本篇文章試圖藉由訪談從農業政策和土地持有的角度出發，釐清各方行動者立場背後複雜的因素，更期望因此能減緩能源及農地使用之間的斷差。除了「社區為單位」的發展想像外，農民自主的參與發電、利益分配的討論過程中，可能是一種方式。另外，社會對於農地使用的想像是什麼，光電是否能成為、又如何成為一種可能性的共識，是必須更加審慎溝通和處理的核心議題。

參考文獻

1. 受訪者陳玠廷，受訪時間2020年12月29日。訪談稿／吳勁萱訪問。
2. 千葉市民能源公司（2020）。能源、農業、地球再生、地區環境再生向「新階段」邁進。取自千葉市民能源公司網站。
3. 苗栗縣政府（2020）。非都市土地設置太陽光電發電設施問答集。取自苗栗縣政府工商服務處網站。