文／吳勁萱 助理研究員

審校／黃慧慈 博士後研究員

一、光電板放哪裡？苗栗縣國土利用知多少

　　2025年臺灣能源轉型期望達成太陽光電20GW的設置目標，並在2020年達到6.5GW的階段性目標。然而，在地面型光電的設置上遭遇土地利用、環境生態等爭議，在苗栗農地變更光電的案場，因與石虎棲地重疊而引發社會的討論。從2020年苗栗縣國土計畫（2020）來看，政府在規劃綠能發展策略時，希望能透過屋頂型與地面型光電設施，推動分散型能源，並承租現有校舍及所屬機關之公有屋舍給業者設置太陽光電系統，以加速再生能源發展（如下圖一）。由此可知，地面型光電同為苗栗縣政府規劃綠能的發展策略，故政府就必須解決地面型光電在設置過程中可能發生的爭議。

圖一 苗栗縣能源設施部門空間發展計畫示意圖
資料來源：苗栗縣國土計畫（2020）

　　依據2017年「國土利用調查」，苗栗縣土地使用現況以森林使用土地為最多，佔全縣行政區劃面積的69.21%；其次為農業利用土地 28,160.3公頃，佔11.26%，多分布於竹南鎮、頭份市、後龍鎮、苗栗市、公館鄉、通霄鎮、苑裡鎮。接著，根據2015 年度行政院農委會農地資源分類分級成果，苗栗縣主要的農地面積總計為 5.81萬公頃，以第四種農業用地（意即擁有糧食生產功能且位於坡地之農地）面積為最多，約3.51 萬公頃，占農地資源面積 60.32%，農地廣泛分布於苗栗縣的丘陵地形（苗栗縣政府，2020）。

　　面對苗栗農地變更及違規使用，造成農地減少及破碎的問題，國土計畫提出「農地資源的利用應進行農地資源空間規劃、分析與檢視既有農地資源的區位、環境條件與使用情形，並進一步研擬因地制宜的農地利用管理措施，以及妥適的農地資源空間規劃」。苗栗縣農業用地多位於坡地的特色，再加上石虎棲地及生態豐富等考量，因此若開發作為光電使用，將遇到更多複雜、難以處理的爭點，則須有完善的農地資源空間規劃及管理措施因應這些問題。

圖二 苗栗通霄農地變更案場
攝影：陳喬琪

二、審查機制的把關：光電和生態爭議的守門員

　　正因苗栗縣地景地貌因素，使得光電板容易找上山坡地的空間，也因此在後龍和通霄的案場引發了山坡地光電開發的生態疑慮（上下游，2020）。此外，因通霄山坡地光電案場所在之處為石虎棲地，場勘時發現案場四周皆圍起鐵網，並且大面積鋪設抑草蓆，引起水土保持、生態與石虎棲地破壞等隱憂（如下圖三）。是故，值得進一步思考的是，光電發展和環境生態保育是否只存在對立的關係？

圖三 苗栗通霄農地變更案場：圍網
攝影：陳喬琪

　　過去2公頃以下農地的光電案場只需地方政府的審查，其中，面積660平方公尺以下的農地無須變更，可容許使用作為非農業用途，此項規定對於農地挪做光電使用更為便利。然而，這樣的制度雖能讓光電發展更加快速，卻也使得社會對於農地農用、農地破碎化產生疑慮。面對以上爭議，上下游的專題報導（2020）更直指農作物與光電爭地的亂象。

　　政府為回應這些案場的爭議，農委會主委陳吉仲表示，農委會雖是配合農電政策，但不能因而影響生態環境、農漁業發展及農漁民之權利，並強調「農業為本，綠能加值」，因此未來的農地變更光電使用，都要嚴格把關（農傳媒，2020）。故農委會於2020年7月28日發布「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」的修正規定，「農業用地變更光電使用，變更使用面積未達2公頃者，不同意變更使用，但非農業用地包夾之零星農業用地除外。」此外，於8月1日後受理之光電設施開發案件，都需徵詢中央農業主管機關審查同意。

　　即便農委會表示會加嚴把關，但因為法律不溯及既往，對於先前通過的爭議案場沒有管制立基。由苗栗縣工商發展處（2020）9月1日公布的審核通過案件為19件，總發電量約20828.69KW，總計面積約20公頃，目前尚有約100多件的案場正在審查中。面對這些審查通過的爭議案場，台灣石虎保育協會棲地保育專員陳祺忠認為，「光電板的架設對野生動物最直接的影響是棲地的減少和破壞，是常被提及的棲地破碎化問題。因此政府在規劃的時候，就應事先避開生態敏感的區域」。他也提及，可運用政府圖資如農委會林務局的「國土生態保育綠色網絡」及「石虎重要棲地評析與廊道分析」，若能將這些圖資完整套疊，進一步劃設可開發區和不可開發區，便可將開發區域的影響降到最低。陳祺忠表示「重要的是需要重新思考新的變動所帶來的影響，而這樣的改變到底值不值得」。

三、圖資套疊為始，區域辨識的能與不能

　　面對石虎光電的爭議，苗栗縣工商發展處承諾兼顧生態影響和再生能源發展，其根據農委會林務局〈重要石虎保育評析報告〉，研擬三階段審查機制：第一階段要求申請人於規劃設計階段，應徵詢兩位以上石虎保育專家。第二階段邀集專家學者組成專案小組。第三階段，由專家學者檢核完工設施是否符合審查內容。以此為基礎，苗栗縣政府於10月24日正式公告「非都市土地設置地面型光電場的審查機制」，申請案件經由圖資套疊，建立生態迴避區或非迴避區。其中，案件是否在生態迴避區或非迴避區，由農業單位認定，並供專案小組審查參考。

圖四 「非都市土地設置地面型光電場的審查機制」三階段簡圖說明
資料來源：作者自行繪製

　　雖然這項審查機制中圖資套疊為第一步，但圖資作為工具，在制度和政策執行上，應更明確指出該套審查機制如何運作：哪些圖資來源及影響被使用？此外，是否針對套疊後圖資，建立更公開透明的討論和檢視機制，而非又交給政府農業單位認定。圖資套疊除了避開生態敏感區之外，也應納入當地社會文化脈絡的考量，並讓當地居民參與盤點機制，同時讓政府、光電業者和在地居民有更好的溝通。如經濟部能源局（2020）為排出爭議區位，並確保環境與社會的共生共存，於漁電共生專區納入「太陽光電環境與社會檢核機制（簡稱為環社檢核）」，以降低光電建置過程可能造成環境與社會的負面影響。環社檢核的的第一階段即包含民眾溝通，除此之外，環社檢核的精神亦強調社會議題的重要性，如社會關係、景觀及經濟面向的考量。由此可看出，除了盤點區域放置光電的可行性和生態評估外，土地的實際使用、在地的文化脈絡，以及與民眾的溝通，都應該在制度設計中被涵括進來。

　　上述三階段審查機制能否回應苗栗光電案場的爭議，猶未可知。但工商發展處主動舉辦三場協商會議，邀請光電業者、保育團體及專家學者一同討論，凝聚各方共識，並且訂定對於石虎生態敏感區的審查機制與規範。此外，亦會納入石虎專家學者籌組專案小組，進行實質案件審查。這樣的做法仍舊可以做為地方政府往後面對光電爭議時，如何積極處理的參照。

參考資料

1. 上下游（2020）。〈太陽能光電板爬上苗栗山頭，砍除樹林，石虎失去家園，生態專家：應劃定不宜處直接退場〉。上下游報導，2020年8月26日。
2. 上下游專題（2020）。〈【重磅調查】光電侵農大調查：直擊數百案場，揭發四大亂象〉。農地種電調查報導。
3. 工商發展處（2020）。〈本府針對8/31台灣石虎保育協會提出「苗栗縣太陽能光電案場況報告」澄清回應〉。新聞焦點，2020年9月1日。
4. 苗栗縣政府（2020）。〈苗栗縣國土計畫（草案）〉。2020年1月。
5. 經濟部能源局（2020）。〈漁電共生推動策略〉。能源局網站施政主題，再生能源。
6. 農傳媒（2020）。〈農業用地變更光電使用趨嚴！逾2公頃須經農委會同意〉。農傳媒新聞，2020年7月7日。