編譯/倪茂庭 風險中心助理研究員
國際航空運輸協會(IATA)挾疫情衝擊全球航空業為由,正式展開暫緩2016年由國際民航組織(ICAO)通過的「國際航空業碳抵換及減量計畫」(Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, CORSIA)。
航空業者呼籲放寬減量責任
鑒於航空業排放量將以每年3%的幅度與日俱增,根據原先CORSIA的規劃,預期於2020年起進入淨零排放成長(carbon neutral growth),國際航空業者的抵換責任則視2019、2020年的兩年的平均排放水準(如下圖),此規劃下,預期相當於2010年的航空業排放水準。
圖:CORSIA簡介
來源:ICAO.(2019)
然而,2020年全球受到新冠肺炎的猛烈突襲,導致全球封鎖邊境、旅遊禁令,航空業也隨之進入冰河期,2020年航空業排放量將大幅驟減,縮減為1995年的排放水準(即約2.5億噸CO2),意味著航空業的減量責任大幅增加30%。
據此,IATA極力爭取調整CORSIA排放基準年至疫情衝擊前的水準,即欲僅已2019年,6億噸CO2作為排放基準,此舉預期將節省全球航空業者約150億美金的碳抵換成本,並表示此舉乃是務實、簡便且不影響CORSIA有效性的作法,並讓CORSIA如期於2021年進入試行階段,故要求ICAO能於2020年6月的大會上完成決議。
名為放寬,實為放行:IATA的舉措將讓航空業低碳轉型再度遲滯五年以上
根據Öko-Institut的研究,其首先分析2020年排放量受疫情衝擊的程度以及日後復甦的腳步,藉由檢討過去幾個衝擊航空業的重要事件,包含石油危機、波灣戰爭、911恐攻、2018金融海嘯等,指出航空業排放若欲回到衝擊前的水準需約2~6年;此外,亦預期航空業排放量將於疫情後仍維持下降數年[註1] 。據此,研究進一步分析三大情境預測下,比較不同排放基準下的抵換責任,即2019~2020年平均水準(原CORSIA規劃)、或僅以2019年作為排放基準(IATA的要求)後,發現:[註2]
1. 疫情衝擊下,CORSIA的規範並不會因此過份增加航空業者的減量責任。即便是最悲觀的情境下,2023年前甚至也不會衍生減量責任。
2. 相反的,若按照IATA的調整要求,國際航空業者將於2035年時免除25%~75%的減排責任,即則將等同放行航空業者原來的減量責任,甚至於2026年前將不會有任何的減量責任。
據此,建議ICAO先維持原規劃,待2022年第一次的定期評估程序時,再視前3年的試行階段結果(pilot phase: 2021~2023)決定是否調整排放基準年。此外,更指出即便2021年的復甦程度超乎預期,除碳市場中具備足夠的碳權提供抵換外,CORSIA試行階段的彈性機制,即將減量責任遞延至後期履行,也足以讓航空業者因應(EDF, 2020)。
具體而言,ICAO於2020年3月時也先批准了數項碳抵換計畫,以供航空業者於CORSIA下抵換排放責任,包含American Carbon Registry、China GHG Voluntary Emission Reduction Program、UN's Clean Development Mechanism、Climate Action Reserve、The Gold Standard,以及Verified Carbon Standard(S&P Global, 2020)。
草率修惡將因小失大 penny-wise and future-foolish
美國環境保衛基金會(EDF)的國際研究顧問Annie Petsonk表示,若依照IATA的要求而調整CORSIA原先的規範,實為草率的修惡,並將因小失大 "penny-wise and future-foolish",同樣認為此舉將延遲航空業轉型,並侵蝕國際社會對於CORSIA機制的信任,投資人也將失去低碳投資的誘因。
同樣的,來自包含EDF、碳市場觀察(Carbon Market Watch)、WWF等CORSIA利害關係人也於5月25日公開聲明,呼籲ICAO勿輕易修改既定規範,指出規範的可預測性、安定性是碳市場架構的基石,若於試行階段啟動前的半年唐突的改變規範,將不足以創造足夠的低碳轉型投資。
有待揭開ICAO的治理面紗
最終是否修訂CORSIA規範,將取決於ICAO會員未來幾個月的討論。然而,根據外媒CHN的調查,指出ICAO於1944年為促進國際民航合作與維持和平之目的下成立,多由傳統航空大國把持,並以敏感性航空資訊為由,讓外部審查ICAO運作治理的機會渺茫。國際透明組織專責氣候廉政治理的負責人(Climate Governance Integrity at Transparency International)Brice Böhmer表示,ICAO處理氣候減量的協商通常是黑箱作業。許多不願具名的NGO更表示,機密不能無限上綱,特別是處理環境與氣候危機時。
此外,CHN發現ICAO下專責航空環境政策的航空環境保障委員會(Caep),甚至要求取用相關文件時,除必須簽訂保密協定外,更要填具理由並付款,種種限制讓ICAO的氣候治理蒙上不可見光的面紗。
於國際航空排放量約佔全球排放量的3%,即相當於德國排放量的現實下,疫情衝擊後除了航空業者的綠色紓困條款外,亦須將目光聚焦於CORSIA的未來動態以避免修惡,讓飛航得以永續。
註釋
(1) 此同IATA的預測(2020),IATA指出航空業比其他經濟部門受到更大的衝擊,復甦的腳步也最緩,預期將於2023~2024年後才會回到肺炎疫情衝擊前的水準。另外,IATA也估計2025年的全球航空客運量(passenger kilometres)將較BAU標準減低10%。
(2) 三情境分別為:(1)參考情境_綠:根據ICAO2019年於疫情衝擊前的排放預測,即BAU標準;(2)樂觀情境_藍:即最少的衝擊(減少38%客運量),最迅速的復甦(3年內回到衝擊前水準);(3)悲觀情境_紅:衝擊最鉅(減少71%客運量),緩慢復甦(較疫情衝擊前更低的成長量)。