文／趙家緯 中心博士後研究員
本週三（13日）立院聯席委員會將就前瞻基礎建設計畫可否編列後續四年預算進行審查。但相較於三年前行政院以「擴大內需」、「刺激景氣」與「促進轉型」為由，大舉提出「綠能」、「數位」、「水資源」、「軌道」、「城鄉」等五個項目，後經立院激烈抗議後，又新增少子化、食安與人才培育等三個項目，並加一次編列八年，完成第一階段四年後，經立院許可方可繼續編列第二階段。
前一階段前瞻基礎建設預算審查時，筆者曾為文批評其內容毫無機會成本概念，如在「水與發展」計劃中，以「氣候變遷」為由，花了900億元用於水利建設，卻吝於用於汰換全台老舊供水管線，降低漏水率。且整個計畫編列之時，亦未如英國設立國家基礎建設委員會機制，依循開放透明、前瞻性思考、系統性規劃等原則，三年的時間進行以2050年為目標年的國家基礎建設評估，鑑別該國的基建需求以及優先順序。
前瞻基礎建設特別條例中第五條中雖明文列出政策環境影響評估此機制，但第一階段並未針對潛在環境衝擊較高的水環境建設、城鄉建設中的在地型產業園區等措施，採行此程序，研擬替代方案或訂定相應環境衝擊減輕配套策略。
面對第一階段前瞻基礎建設衍生的諸多爭議，國發會向立法院提送的「前瞻基礎建設計畫推動情形報告」中，僅著重於預算執行率超過九成，並分項目列舉出淡海輕軌、完成8,300點空氣品質感測器布設、補助老舊工業區80案等分項等執行成果，卻未能量化說明第一階段的執行效益。
而在爭取第二階段預算時，則以「因應後Covid-19亟需振興經濟，並加速國家發展建設」為由，要求立院同意第二階段預算的編列。但若要使前瞻基礎建設第二階段真的能發揮後COVID-19 振興經濟成效，則需掌握到國際組織近期乃是基於「重建更為美好的家園」（Building back better）此原則，思考後COVID-19時代的基礎建設投資。
圖1：振興方案的綠色程度影響長期減碳路徑。
圖片來源：Twitter (UN-Habitat).
從回歸正常到邁向未來——國際綠色振興倡議
COVID-19疫情發生以來，由於工商活動量的減少，各國空氣品質多見改善，而依據不同研究推估，今年度全球碳排放量的削減幅度將達歷史新高。但若要避免影響程度將比此次疫情更廣泛的氣候危機，則未來每年減碳幅度都需與今年度相仿。因此聯合國秘書長就呼籲各國後續推動經濟復甦時，應將財政資源用於綠色經濟上，基礎建設投資時應考量氣候風險。
依據國際知名氣候智庫氣候行動追蹤者的研究，雖然此次疫情可使全球排碳量降低4~11%左右，但若全球的經濟振興措施，若只是著眼於恢復常態，仍將使2030年的全球排碳量持續增長至560億公噸，唯有推動強力綠色振興措施，讓全球化石燃料投資額度減少0.4%，增加綠色投資1.2%，方可使全球2030年的排碳量可在經濟復甦下，持續降至240億噸～270億噸。
圖2：振興方案的綠色程度影響長期減碳路徑。
圖片來源：氣候行動追蹤者研究。
而知名經濟學者史迪格里茲（Joseph E. Stiglitz）、史登爵士（Nicholas Stern）更協同牛津、劍橋的經濟研究團隊，更分析現行20大工業國提出的300項紓困與振興措施，發現其中只有4%的具有「綠色考量」，另有4%則仍是基於褐色經濟思維，例如對於航空業無條件紓困等，將導致排碳量增加。
此研究進一步進行專家問卷調查，邀請20大工業國中的央行代表、財政部代表以及經濟專家就振興措施的經濟乘數效果、氣候變遷影響、落實時間、綜合考量等四原則，鑑別應優先推動的振興措施。該研究指出，潔淨能源基礎設施（再生能源、儲能、氫能等）、建築節能翻修、人才教育與訓練、自然資本投資（生態復育、氣候友善農業等）、潔淨科技研發等五項是最具有經濟乘數成效並空時有助於因應氣候變遷。
針對綠色振興的討論，並非僅停留學術圈的倡議，而是具體影響各國經濟振興預算。如美國民主黨總統候選人拜登就表示，「下一輪紓困方案應要包含綠色基礎設施投資」。歐洲17國環境部長聯名發表公開信，呼籲執委會將「歐洲綠色政綱」作為振興計畫的指導綱要，並透過落實行動維繫綠色政綱的動能。與台灣交流密切的荷蘭政府，也提出基礎建設投資上的氣候主流化、提升綠色部門的人力資本、增加循環營建與節能翻修投資等作為經濟振興計畫規劃原則。
以前瞻基建作為綠色振興
政府因「精準防疫」取得國際稱頌的公衛成效，且建立少見的社會信任度之時，但紓困作業上的紛亂，又引起多方批評。因此在振興階段，更需藉由縝密的規劃，掌握台灣真正的需求。
若從疫情對台灣具體的影響分析，在全球主要工業國都因防疫之故，導致用電量、用油量下降之時，進而享有空污改善與排碳削減的短期環境紅利之時，台灣並未享有此類紅利。
台灣在第一季用油量雖然減少5%，但用電量卻是電子業還有住宅用電量增長導致3%的增加，導致第一季台電系統排碳量較去年同期增加，用水量更是因防疫措施成長2%。爰此，因此更應把握此機會之窗，將前瞻基礎建設第二階段視為台灣推動綠色振興原則的核心措施，以因應未來的系統風險。
若不修正特別條例，前瞻基礎建設第二階段的投資項目，仍須與第一階段一致，但由於特別條例規範的投資項目上解釋彈性極大，實質內容上，則若應依循下列三方向進行規劃，則可使其發揮綠色振興作用。
一、綠能建設上應以節能、儲能與氫能發展為重：
第一階段的綠能建設預算多用於離岸風力施工所需的港口以及沙崙科學城，而在再生能源成本已大幅下降，國內產業鏈應漸成熟之際，第二階段則應以加速智慧節能、儲能普及化、預先部署氫能為規劃重點，特別是應將過去三年由台電經費支應的縣市共推住商節電行動，納入第二階段前瞻基礎建設範疇之中，可確立經費穩定性，方有助於提升台灣能源效率。
二、城鄉建設需有助於能源轉型與循環經濟：
第一階段城鄉建設涵蓋範疇廣及4萬個停車格以及在地產業園區的開發，但兩措施都只是因應短期需求。在第二階段中，城鄉建設應著重於人本交通的建構，並廣設電動車充電樁，方可根本解決台灣都會區的交通問題。產業園區開發上，雖將循環經濟列為計畫目標之一，但實質執行成果仍是落入傳統園區開發窠臼。因此在第二階段中，應以推動現有產業園區循環化為主要標的，將經費用於有助於能資源整合、提升園區環境管理能力的措施，方符合前瞻基礎建設根本目標。
三、水環境建設需以重建生態韌性為優先目標：
第一階段的水環境建設中，雖標舉韌性一詞，但實質投資中，仍是偏重傳統水利設施，亦衍生諸多爭議。因此在第二階段中，水環境建設則應以重建生態韌性為核心思維，優先檢視國土計畫中所劃設的國土保育地區在生態復育上的預算缺口，以前瞻基礎建設預算支應其不足。
除了上述三個投資項目規劃內容的調整以外，若要此前瞻基礎建設發揮綠色振興成效，更應要求各項工程發包計畫中，訂定循環物料使用比例、原物料碳足跡要求、施工卡車空污排放規範等綠色條款，確保公共投資均可有助於循環經濟、能源轉型以及空污改善，方可符合特別條中所稱的以推動促進轉型之國家前瞻基礎建設之意旨。
